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关于对市旅游局工作评议调查情况的报告(书面)
作者:市人大常…    来源:本站原创    日期:2013-10-30 15:54

——2013年10月29日在市三届人大常委会第十六次会议上

 

市人大常委会工作评议调查组

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

根据市人大常委会的统一部署,7月上旬,我们在市人大常委会郑少薇副主任的带领下,深入市旅游局、婺源县、铅山县、横峰县、弋阳县,通过召开工作汇报会、个别谈话、设立意见箱、实地察看等形式,对市旅游局近三年来的工作广泛深入进行了调查。调查期间,听取了市县旅游部门、四县人民政府关于旅游工作的专题汇报,听取了市旅游局副科级以上干部、市县人大代表、景区景点负责人、旅行社代表关于加强旅游工作的意见建议,现将调查情况报告如下:

一、对我市旅游工作总体评价

近三年来,市旅游局在市委、市政府的正确领导下,在市人大常委会有力监督下,加强管理,加大服务,做好品牌创建、项目建设、市场营销、队伍建设四篇文章,全市旅游产业取得了喜人成绩,为我市的经济社会发展做出了重要贡献。

1、抓领导,聚合力搞好旅游发展,领导是关键、关键在领导。市旅游局始终把争取市委、市政府重视和支持作为开展工作的重要基石。市委、市政府始终把旅游业作为我市国民经济新的重要增长点和支柱产业,坚持党政一把手亲自抓,分管副市长带头抓、具体抓,高度重视,高位推动。市里成立了由市长担任主任的市旅游产业发展委员会,加大了统筹协调工作力度。2011年,市第三次党代会把建设宜游城市作为我市的发展战略写入党代会报告。2012年,市委、市政府召开了推进旅游产业大发展再动员大会,出台了《关于加快推进旅游产业大发展的意见》,提出要把上饶建设成全国旅游强市的发展目标。今年,市委、市政府又召开了支持婺源、三清山建设全国一流景区动员大会,出台了《关于支持婺源、三清山建设全国一流景区的若干意见》,全力支持婺源、三清山建设全国一流景区。各县(市、区)党政主要领导对旅游工作认识也比较到位,分别成立了由党委或政府主要领导牵头的旅游产业发展领导协调机构,全力推动旅游产业快速发展。婺源县举全县之力发展旅游产业,建设“中国最美乡村”,已成为国家级乡村旅游度假实验区、全国旅游标准化示范县。铅山县实施旅游兴县战略,县委书记亲自任旅游开发领导小组组长,旅游产业取得新进展。鄱阳县借“鄱阳湖生态经济区建设”的东风,推动旅游工作不断取得突破性进展。德兴市财政设立2000万元服务业发展专项基金,支持旅游产业的发展。由于认识到位,目标明确,行动迅速,我市旅游发展势头强劲,旅游人次、旅游总收入和门票收入三项指标连续三年保持全省第一。2012年,我市全年接待游客突破4000万人次,达4176.51万人次;旅游总收入突破300亿元,达312.83亿元,旅游总收入占我市GPD比重已达23%,旅游业已成为我市国民经济的支柱产业。

2、抓品牌,促品质我市旅游资源丰富,旅游资源多样性、密集型、独特性在全国乃至全世界都极为罕见。为提升我市旅游资源的美誉度,市旅游局始终把旅游品牌创建作为旅游工作的重中之重,积极指导各地、各景区开展旅游品牌创建工作,旅游品牌捷报频传。三清山风景名胜区继2008年被正式列入“世界遗产”名录之后,2011年荣膺国家5A级旅游景区,2012年又被联合国教科文组织列入“世界地质公园”名录。2011年11月,婺源县成为首个国家级乡村旅游度假实验区。2013年1月,婺源江湾景区被批准为国家5A级旅游景区。截止目前,全市拥有2个世界自然遗产,1个世界农业文化遗产,2个世界地质公园,2个国家5A级景区,11个4A级景区,5个国家风景名胜区,我市旅游品牌实现了“大满贯”。在抓好品牌创建的同时,市旅游局还非常注重旅游标准化建设。2011年12月,婺源县成为“全国旅游标准化示范县”,其创造的成功模式对我国广大县域旅游标准化建设具有很强的示范、带动作用。

3、抓项目,打基础好项目、大项目是旅游产业增强发展后劲。市委、市政府明确提出必须牢牢抓住项目建设不放松,坚持旅游规划到哪里,项目就编制到哪里;景区开发到哪里,项目就建设到哪里。市旅游局对此高度重视,坚持“一月一调度,一季一督查,一年一考核”和“一个项目、一名领导、一套人马、一抓到底”的项目推进机制,狠抓旅游项目建设。据统计,三年来全市共竣工项目60个,总投资150亿元;开工项目72个,总投资240亿元。项目建设为加快我市旅游产业转型升级,形成大产业优势,提供了有力支撑。

4、抓营销,拓市场旅游产业是典型的“注意力经济”、“眼球经济”。为提升上饶旅游知名度,市旅游局通过参加海峡旅游博览会等展会、借助中央电视台“江西风景独好”广告、举办婺源乡村文化旅游节等一系列节庆活动、开通网络平台、建设上饶“智慧旅游”多种形式,广泛进行宣传营销,不断拓展客源市场,扩大了上饶旅游品牌的影响力,增强了上饶旅游竞争力。根据中国旅游研究院唐人指数(中国旅游竞争力百强市)排位,在全国300多个设区市当中,2011年度上饶市位列百强市第83位,2013年度上饶市位列百强市第71位,相比前进了12位。根据中国旅游总评榜组委会“中国旅游百强城市”的排位,2011年上饶市是第47位, 2012年前移至第38位。

5、抓队伍,树形象市旅游局人少,但工作任务重、压力大。为落实好市委、市政府关于旅游发展的一系列重大部署,市旅游局始终坚持“两手抓,两手都要硬”的工作方针,一手抓工作落实,一手抓队伍建设,通过健全制度、狠抓学习、改进服务、加强调度,有效提升了旅游局机关干部的整体素质,完成了市委、市政府交办的一系列急难重任务,体现出特别能吃苦、特别能战斗的精气神。

二、存在的主要问题

综合各方意见,我们认为当前市旅游局工作面临的问题主要有以下几方面:

1、体制机制不顺作为全市旅游行业主管部门,2001年市旅游局由副县级单位升格为政府工作部门,相比其它政府工作部门成立时间算晚,以致旅游管理职能不全甚至存在弱化现象。从旅游局机构建设来看,根据“三定”方案,目前市旅游局主要是贯彻执行旅游法律法规、编制旅游发展规划、监督管理旅游行业、指导各县(市、区)旅游工作、协调全市旅游等职能,核定行政编制11名、机关后勤服务事业编制1名、参照公务员管理编制8名、全额拨款事业编制3名、自收自支事业编制6名。因市委安排干部,市旅游局已超行政编2人。随着我市旅游产业规模日益扩大和《旅游法》的实施,市旅游局市场监管任务愈加繁重,迫切需要加强市旅游局的机构建设。从旅游局与景区关系来看,为加快旅游产业发展,市委、市政府对我市旅游景区高看一眼,高配一格,目前全市有3个正县级景区管委会、5个副县级景区管委会。这种管理体制,有利于发挥各景区的积极性、主动性,促进旅游产业做大做强,但也导致一系列问题的产生。从行政级别来说,市旅游局与相关景区管委会不构成上下级的隶属关系,有的甚至是平级,一旦遇上困难和问题,很难协调。虽然“三定”方案授予了市旅游局加强对全市旅游的综合协调职能,但在现有体制下市旅游局很难协调各方整合全市资源和集中各方力量发展旅游大产业,以致平时旅游局开展工作有的还需要依靠个人感情、个人关系,存在小马拉大车的现象。也正是因为各景区相互独立,而市旅游局目前难以协调各景区之间关系,以致我市景区与景区之间有的还各自为战,甚至存在恶性竞争,我市至今没能形成有影响力、统一的旅游品牌。再从旅游局与有关部门关系来看,旅游产业涉及部门多、行业广,国土、发改、文化、林业等部门都有自己的职责和权限,不大可能把主要精力放在旅游业上,有的甚至还可能约束和限制旅游业的发展,需要加强协调,但市旅游局作为政府工作部门要去协调政府组成部门,难度可想而知。

2、政府保障不足一是政府投入不足。多年来,作为旅游业发展引导性投入的旅游发展专项资金,我市一直维持在每年500万元,而其中200万元还要用于市旅游集散中心建设。市委《关于提升旅游产业发展水平建设全国旅游强市的决定》(饶发〔2010〕9 号)指出,从2011年起,市财政安排的旅游发展专项资金要逐年增加。但至今财政未曾增加过。而今年南昌市旅游发展专项资金是5000万元,赣州市旅游发展专项资金是3000万,九江市、鹰潭市也已达1000万元。作为江西省旅游第一大市的上饶市,加强旅游宣传推介、鼓励景区景点创品牌等都急需更多的财政支持。由于我市旅游发展资金的欠缺,市旅游局拿不出更多的资金用于支持旅游企业做大做强,导致政府引导旅游业发展以及对示范性、导向性重点项目的资金投入和补助效用难以发挥。二是项目保障不够。随着旅游产业的大发展,各种资本尤其是民营资本介入旅游发展项目的热情在不断攀升。而我市金融体制对此开放不够,现有的政策不利于民营资本的介入,导致贷款难。随着国家土地政策进一步趋紧,旅游用地指标紧缺,也在不同程度上制约了旅游业的发展。

3、配套不够完善旅游产业涉及到吃、住、行、游、购、娱六大环节,我市旅游配套服务还不够完善。从旅游交通来看,我市虽已实现县县通高速,但景区与景区之间、中心城区与景区之间互联、互通不够顺畅,如中心城区到各主要景点没有专门的旅游班车,中心城区旅游集散中心政府工作报告提了多年,进展依旧缓慢。从旅游接待来看,我市旅游接待能力和接待设施等级还不够高,至今尚未有一家五星级酒店。从旅游商品、旅游餐饮来看,商品本土化、餐饮特色化不鲜明,以致游客购物兴致不高,旅游综合收入效益低。从旅游与文化融合来看,上饶旅游产品开发文化含量偏低,文化优势没有凸显,许多文化资源没有通过包装策划成为文化魅力、成为旅游商品,没能为游客所享受,很多旅游产品也没有体现出深刻的上饶特色文化内涵。同时缺少参与性、表演性的文化娱乐项目,游客到上饶旅游还是局限于看风景。从中心城区旅游发展氛围来看,上饶市是中国优秀旅游城市,但中心城区缺乏浓厚的旅游发展氛围,没有宣传标语和横幅,没有中国优秀旅游城市标识。从旅游企业来看,旅游企业普遍存在“小、散、弱、差”现象。

4、综合效益不高由于我市旅游产品结构相对单一,加上我市旅游业发展还停留在观光、住宿、餐饮等传统型消费项目和门票经济阶段,游客在上饶逗留时间较短以致游客在上饶旅游人均消费较低。与全国旅游强市黄山市、桂林市相比,虽然我市在接待国内外游客人数和旅游综合收入均超过它们,但我市的旅游人均消费却比它们低。2012年,上饶市接待国内外游客全年全市接待游客达4176.51万人次,实现旅游综合收入达312.83亿元,旅游人均消费749.02元;黄山市接待国内外旅游者3641.3万人次,实现全年旅游总收入303.0亿元,旅游人均消费832.12元;桂林市接待国内外游客3293万人次,实现旅游总收入276.87亿元,旅游人均消费840.78元。从旅游外向型程度来看,上饶旅游外向度程度、旅游创汇能力也非常低。2012年上饶接待入境旅游25.08万人次,旅游创汇9487.38万美元;黄山市接待入境旅游160.3万人次,旅游创汇4.82亿美元;桂林市接待入境旅游182. 41万人次,旅游创汇7.3亿美元。上饶市入境游客只有黄山市的15.6%、桂林市的13.8%,上饶市旅游创汇收入只有黄山市的19.7%、桂林市的13%。

三、加强我市旅游工作的意见和建议

旅游业是极具发展潜力的“朝阳产业”,也是建设生态文明的先导产业。加强旅游工作,有利于我市经济转型升级、富民强市。

1进一步完善体制机制一要积极探索组建上饶市旅游发展委员会。建议市委、市政府能考虑我市旅游产业发展的需要,学习借鉴黄山、杭州等地做法,将市旅游局更名为市旅游发展委员会。同时,适当增加机构编制,调整工作职责。这样,有利于市旅游部门加强协调。二要积极授权。要按照上饶经济技术开发区管理模式,明确各风景名胜区管委会管理职能,市直有关部门要积极授权风景名胜区管委会履行政府管理的相应职责,尤其是执法权,解决执法主体资格。

2、进一步加大政府投入一要增加旅游发展专项资金。建议将我市旅游发展专项资金由现在的每年500万元增加到每年3000万元。要引进知名创意公司、文化企业等参与运作,打造和推介我市旅游品牌。二要整合资金。要进一步加大交通、扶贫、新农村建设等资金整合力度,形成支持我市旅游产业开发的合力。三要支持融资。积极探索政府、旅游企业、旅游部门、银行、担保公司“五位一体”的融资模式,破解旅游项目、旅游企业融资难问题。对前景好的旅游发展项目,政府要提供政策支持,旅游部门要给予贷款贴息,担保公司要对项目进行担保。

3、进一步完善旅游服务一要提高旅游交通通达性。要加快上饶市旅游集散中心建设,争取早日建成并投入使用。建议开通中心城区到三清山等重点景区旅游公路客运,改善景区与景区之间、城区与景区之间的互联互通。二要完善旅游接待设施。要在改善、提升现有酒店、宾馆的基础上,建设一批新的接待设施。要注重旅游饭店的星级建设,争取实现五星级酒店零的突破。三要推进旅游业与三次产业的融合发展。进一步加强对旅游商品的研发,促进工业化、农业产业化和旅游现代化联动发展,实现旅游商品本土化、特色化、创新化、产业化,提高旅游综合经济效益。四要推进文化与旅游深度融合。要突出文化在旅游产品开发、市场营销、经营服务中的核心作用,以文化视角审视旅游,以文化理念创意旅游,以文化品位提升旅游,以文化传播带动旅游,开发出独具特色、为广大旅客喜闻乐见文化旅游精品和旅游精品线路。五要扶持旅游企业做大做强。要针对旅游项目投入大、回报周期长的特点,出台更多有利于旅游企业发展、社会资本参与的政策,下大力气在旅游行业培育出一批大型综合性旅游企业集团,提高旅游企业抗风险的能力。要出台鼓励兴办旅行社的优惠措施,支持旅行社通过资本运营方式向专业化、连锁化、网络化方向发展,引进国内外知名旅行社在饶设立机构,提升上饶旅行社的竞争力。

4、进一步加强宣传推介一要加强区域合作。要秉持合作、共享、共赢的理念,主动出击,积极作为,加强我市旅游部门与北京、上海、杭州、合肥、福州等大城市旅游部门的横向联系,通过友好协商达成战略合作意向,构筑常态化、市场化、制度化的旅游交流合作新机制,从而推动区域旅游资源有效整合,实现区域对接、资源共享、客源互送,促进区域旅游联动发展,主动迎接高铁时代的到来。二要创新营销方式。积极探索传统媒体和新兴媒体融合营销的方法,构建立体营销网络。三要突出境外营销。境外营销要重点做好东北亚市场(日本、韩国、俄罗斯)、东南亚市场(新加坡、马来西亚、印尼)、欧洲市场(德国、法国、西班牙)、北美市场(加拿大、美国)和港澳台五大市场宣传推介工作,提高上饶旅游在境外游客心目中的认知度。四要营造氛围。要加强上饶“智慧旅游”建设,使之成为我市旅游网络宣传的重要平台。要加强中心城区旅游宣传,进一步彰显“中国优秀旅游城市”,建议在中心城区和高速公路沿线增设旅游宣传大广告牌,建设“中国优秀旅游城市”标识。

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    主任:汪东进
    民族:汉族
    职位:市人大常委会主任

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