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以人民的名义而问 真问敢问会问 ——对开展专题询问的几点思考
作者:徐文积    来源:    日期:2017-05-19 17:34

询问是宪法、法律赋予人大监督的法定形式之一,专题询问作为询问的衍生与拓展,是人大常委会有计划、有组织、有重点地就政府某一方面的工作或特定的问题组织的专门询问活动。专题询问的开展,对于提高常委会会议审议质量、增强监督工作实效起到了独特的作用。本文结合工作实践,就地方人大常委会如何开展好专题询问谈几点体会与思考。 

一、开展专题询问的法律依据

询问权是法律赋予人大的一项重要监督权力,是人大监督权的题中应有之义。专题询问作为法定询问监督方式的创新和发展,是提高常委会审议质量、增强人大监督实效的有效形式,是推动人大工作与时俱进的生动实践。专题询问从权力本质上看,有着明确而强有力的法律依据。地方组织法第二十九条规定:“在地方各级人民代表大会审议议案的时候,代表可以向有关地方国家机关提出询问,由有关机关派人说明。”代表法第十三条规定:“代表在审议议案和报告时,可以向本级有关国家机关提出询问。有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答询问。”监督法第三十四条规定:“各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时,本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人员到会,听取意见,回答询问。”预算法第六十八条规定:“各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会举行会议时,人民代表大会代表或者常务委员会组成人员,依照法律规定程序就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询,受询问或者受质询的有关的政府或者财政部门必须及时给予答复。”因此,从法理上说,行使询问权是法定授权,是人大开展监督活动的必要形式,是人大代表和人大常委会组成人员知情知政、有效履职的法定权利。

专题询问从监督方式的严格意义上说并不是创新之举,而是在询问权的行使上进行了探索和发展,在与一般询问的比较中充分认识专题询问的性质特点和实践价值,是开展好专题询问的前提条件。一是从内容上看,专题询问是就某一特定议案或工作报告而进行的,主题相对明确;询问是就常委会会议审议的所有议案或工作报告进行的,具有随机性。二是从会议安排上看,专题询问是在常委会会议审议之后,组织正规的询问会议要求相关部门答复;询问是在审议过程中随时可能进行的,不是特意安排。三是从组织方式上看,专题询问要求常委会组成人员事先进行充分调研,结合调研情况提出专题询问的问题提纲,并由常委会工作机构提前与相关部门就询问的相关问题做好协调沟通;询问没有这方面的特别要求,是常委会组成人员的自主行为。四是从回答方式上看,专题询问要求由会议主持人组织进行,有关部门负责人必须到会,当面回答常委会组成人员的询问;询问没有对回答问题方式的强制性要求,一般多为知情性的询问。五是从后续处置来看,专题询问的目的在于督促和推动相关问题的解决,专题询问得不到满意答复时,常委会组成人员可就有关问题再行追问,对追问答复仍不满意的,常委会可以作出法律规范范围内的后续处置,而询问对回答不满意的处理,在法律上则没有明确的规范性要求。因此,专题询问相对于询问,主题更加鲜明,对象更加明确,重点更加突出,内容更具实质性,是将询问的法定性、监督性、庄严性三者的高度融合,既符合法律,又适合国情,还切合民意,是人大法定监督权的一种外化载体,是现阶段各级人大常委会行使监督权的合理选择,更为人大监督工作留下了较大的发挥空间。

二、开展专题询问的意义作用

专题询问作为询问的创新和发展,具有议题更突出、组织性更强、集中性更高、公开性更广、实效性更强的特点,有利于完善人大监督方式,增强人大监督实效。 

一是有利于促进人大监督手段由柔和性监督向亚刚性监督转身,增强“一府两院”接受监督的主动意识。监督法明确规定了七种监督方式,从目前来看,除审议、执法检查等几项经常性监督形式外,询问和质询、特定问题调查等监督形式在实际工作中很少运用。专题询问与传统审议相比,它的刚性在于询问主要是针对社会公众存有疑虑的或是薄弱的环节有的放矢地提问,应询者的回答要用事实和数据说话,若发问者对回答不满意可以进行追问,对于回答得漂亮、实际行动缓慢的,还可以跟踪问效,直到问题解决,这种具有亚刚性特征的监督方式,改变了目前人大监督手段较为温和的状况。同时在询问中,常委会组成人员和代表、“一府两院”及相关部门负责人当面互动问答,能促使“一府两院”自觉地将工作置身于人大常委会的监督之下,更加主动地将工作做好。 

二是有利于推动人大监督过程由程序性监督向实质性监督转变,拓宽常委会组成人员的履职平台。宪法和法律赋予了地方人大及其常委会明确的监督职权,但在实践中,人大常委会对“一府两院”的监督有不少还停留在形式和程序上,这种惯性思维很难深入解决实质性问题,特别是一些事关全局的重大敏感问题和社会群众关心关注的热点难点问题。专题询问作为近年来地方各级人大常委会普遍实践的监督方式,具有更强的针对性、直接性、互动性和时效性。通过准备、实施、跟踪等环节以及与“一府两院”应询人之间的互动,有利于常委会组成人员更好地实现知情权,更好地主动履职、主动作为,有利于常委会将专项工作议深、议透、议出成效。 

三是有利于推进人大监督方式由单一型监督向复合型监督转换,增强人大常委会监督的实际效能。在常委会会议审议专项工作中,往往监督的方式较为简单,监督套路多为听取汇报、召开座谈会、实地考察等方式。实际上人大要对“一府两院”的专项工作开展有效的监督,会前的视察调研、会中的审议发言、会后的追踪督办十分必要,专题询问作为一种新型的监督形式,它的生命力在于调研实际工作、询问实际情况、跟踪实际效果,不仅改变了过去单一的常委会审议程序,为一成不变的人大常委会审议活动注入了新的活力,而且提高了常委会监督的效能,体现了人大监督的实效性。 

三、进一步开展好专题询问的几点思考

专题询问目前尚处在探索阶段,仍存在许多不足和有待提高的方面。比如,询问与被询问尚未形成良好互动;询问质量有待进一步提高;目前在常委会委员和人大代表中还存在不愿问、不敢问的现象,心有顾虑怕伤感情,怕影响与政府部门的关系;存在不善问、不会问,问什么、怎么问,专题询问的底气不足等问题。无论是在内容形式、工作程序上,还是在理论研究上都需要我们在实践中不断创新完善,不断地总结、规范和提高。

1.深化对专题询问的思想认识,着力解决“不愿问、不敢问”的问题。从实践来看,通过有重点的询问和有准备的回答,不仅使常委会组成人员和人大代表深度了解政情社情,提高了议政质量,同时还可以对被询问者施加一定压力,敦促有关方面加强和改进工作,有利于提升人大的主体地位和权威形象。因此,我们应深化对专题询问的认识,明确专题询问的性质、作用和目的,善于运用、正确使用,使人大常委会的监督工作更加深入,推进专题询问常态化,不断提升人大监督的实效。

2.完善专题询问的方式方法,着力解决“不会问、不善问”的问题。专题询问作为一种法定监督方式,需要注重法定性和程序性,着重研究“问什么、怎么问、怎么答”的问题,保证专题询问取得应有效果。首先必须科学选定议题,专题询问要有的放矢,问大事、问要事、问难事,应重点瞄准三大领域,即从党委作出决策、政府着力推进、群众普遍关注的重大事项中选择;二要制定详细方案,明确询问主体,合理确定应询主体,认真细致地做好相关调查;三要科学合理安排设问,所提问题要主题明确、重点突出、观点鲜明,做到宜精不宜多,宜深不宜浅,宜专不宜广,保证专题询问有深度。四是加强与“一府两院”及相关部门的沟通协调,明确应询要求,使被询问者在会前有充分的时间开展调查研究,为专题询问的顺利进行提供保障。五是在询问过程中,应遵循公开、务实、严肃、活泼的原则,发扬民主,集思广益,力求询问能问出深度和要害、回答能答出责任和承诺。在询问规模上,既可以采取分组会议形式,也可以采用联组会议形式进行;在发问方式上,既可以由提前确定的一名主询问人按提纲发问,其他询问人补充发问,也可以由若干名询问人依次分别发问。为回应社会关切,保证监督效果,应公开宣传报道专题询问情况,具备条件的地方应进行网络直播,直接将专题询问活动置于公众和社会监督之下。

3.强化对专题询问的跟踪监督,着力解决“一问了之、问了等于白问”的问题。专题询问的效果,不仅在于被询问者的答复情况,关键在于答复和承诺后的落实情况,做到有询问、有答复、有结果,注重询问成果的转化,只有这样才能达到询问的目的。专题询问不可搞形式、图热闹、耍“花架子”,而要切实解决实际问题。常委会应采取切实可行的方法和程序,明确落实责任,将询问、梳理、交办、跟踪、督办构成一个严密的整体,确保专题询问意见得到切实办理。地方人大常委会要加强对专题询问问题的跟踪督促,如有必要,可以对专题询问的问题办理和落实情况进行再次询问,切实把专题询问的问题抓到底、抓出成效。(徐文积)

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