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浅谈人大如何加强对政府重大投资项目监督
作者:余洪刚    来源:    日期:2017-05-31 12:31

                     浅谈人大如何加强对政府重大投资项目监督

                                            余洪刚

 

政府重大投资项目建设是地方经济发展的载体和动力,是社会总投资的重要组成部分,在社会投资和资源配置中起着重要的宏观导向作用。对政府重大投资项目实施监督是法律赋予地方人大及其常委会的重要职责。随着我区经济社会的发展和投资体制改革的不断深化,面对政府重大投资项目监管中出现的新情况,如何加强和改进政府投资建设项目的管理与监督,增强监督的实效性,确保建设资金使用更加合理、投资效益更加显著,项目质量更加可靠,成为人大监督必须研究并且应当不断加强的一项重要工作。

一、人大对政府性重大投资项目加强监督的必要性

1.人大对政府性投资项目监督是行使法定职权的必然要求。《宪法》规定,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项;《地方组织法》规定,县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会行使讨论、决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项;《预算法》规定,县级以上地方各级人大常委会监督本级总预算的执行,审查和批准本级预算的调整方案,审查和批准本级预算。由此可以看出,对政府性重大投资项目进行监督,是各级人大及其常委会的一项法定职权和法定职责,是人大及其常委会监督工作的重要组成部分。

2.人大对政府性投资项目监督是提高科学决策的有力保障。撤市设区以来,信州区的经济总量不断提高,财政收入显著增加,政府具备了一定的办大事的能力。但我们必须清醒看到,政府性重大投资项目动辄成百上千万,超亿元的项目也不在少数,我们财政总体上还是一个吃饭财政,抵御资金风险的能力还不强,因此投资决策的科学性至关重要。在提高科学决策方面,人大具有独特的优势。首先,人大可以通过多渠道的监督方式,从多个角度对项目的前期决策提供细致研判;其次,人大代表的组成结构比较丰富,充分听取代表的意见建议,能够客观反映人民群众的真实需求,进一步提高项目决策的科学性,有效避免盲目举债,防范和化解政府过度负债的风险。

3.人大对政府性投资项目监督是预防贪污腐败的有效手段。政府投资项目的立足点和出发点都是为了更大地增加社会的整体福利,惠及更多的百姓。然而由于一些政府性重大投资项目工程体量大、投资额度较多,往往是各类承建单位争相追捧的“香饽饽”,再加上不少政府性投资项目往往是政府部门自行决策投资、自行招标建设、效果也是自行评估,既当裁判员又当运动员,缺乏有效的监督,容易成为部分官员权力寻租的空间,极易滋生贪污腐败。在项目实施的全过程中加强人大的审查监督,可以促进项目管理公开、透明,有效防范腐败现象的滋生。

二、政府重大投资项目管理的现状及不足

一直以来,区政府在严格执行《上饶市政府投资建设工程项目监督管理办法(试行)》基础上,制定出台了《上饶市信州区政府性投资建设项目审计暂行办法》,并积极推进财政投资评审工作,2016年正式启动财政投资评审,加强对项目资金的事前监管,通过以上举措,合理界定了政府投资范围,健全了政府投资项目决策机制,规范了政府投资资金管理,完善了政府投资项目审批流程。但仍存在一些亟待解决的问题,主要表现在以下几个方面:

1.项目审批的规范性有待进一步强化。出台的相关文件中,对审批程序、工程建设、财政管理等方面都进行了规范。但从实际情况看,政府投资项目基本建设程序执行情况还不够理想,在实际操作过程中,有部分项目不履行立项报批手续,擅自上马建设;有个别建设项目未批先建,边施工边审批;还有的项目化整为零、化大为小逃避招投标,甚至根本就不通过招投标、不实行项目代建,直接开工建设,影响了区政府对投资项目的有效管理。

2.项目建设的严肃性有待进一步加强。政府性投资项目都是经过前期充分调研、科学论证、准确测算的,兼顾综合和长远考虑。但是从了解的情况看,个别镇(街道)、相关部门对实际需求缺乏准确的把握,仍存在偏门强调过度超前,盲目追求高档豪华,随意扩大投资规模,任意提高建设标准的现象,影响了政府对投资项目资金规模的有效控制。与此同时,部分“超前”项目经济效益、社会效益并没有达到预期效应,增加了财政负担,形成了财政风险。

3.项目管理的精细化有待进一步提升。项目管理具有很强的专业性、技术性。从了解的情况看,区政府投资项目管理模式,主要以临时组建工程项目建设指挥部为主,由于项目管理机构缺少专业人才,缺乏项目管理专业知识和经验,难以开展专业化管理,造成了项目管理效果不佳,工程质量难以保证,工程超预算的问题。此外,作为临时性机构,一个项目建成后即行解散,另一个项目又重新组建机构进行建设管理,对提高政府投资项目的整体管理水平十分不利。

三、加强对政府投资项目监管的对策建议

人大及其常委会应该通过建立科学、有效的政府投资项目监管体系,健全机制,完善制度,强化项目监管的针对性、规范性和实效性。具体抓好以下四个环节:

1.重视职能发挥,有效行使法律职责。人大及其常委会要综合运用宪法、法律赋予的权力,充分履行监督职责,有效监督政府投资,同时在行使监督职权的过程中,要牢牢把握住宏观性、间接性这个“尺度”,做到既不越权,又不失职。一是建议出台相关的监督方法。就全国范围而言,至今还没有出台关于政府性投资项目管理的专门法律,现行一些规定和意见只限于各级政府制定的规范性文件之中,而且现行法律对人大及其常委会如何行使重大事项决定权,规定得比较原则、不易操作,少有先例可循。因此建议人大及其常委会根据相关法律法规制定一些具体的监督办法,使监督工作有章可循、有规可依,增加监督的针对性和实效性。二是建议加强专业能力的提升。政府性投资项目工程审查监督工作专业性强,工作量大、涉及的多是牵一发而动全身的问题,非专业人士难以胜任监督工作。因此建议人大要重视相关工委的业务培训与提升,研究学习政府投资项目监督方面的专业知识,增强审查监督能力;人大机关也可以采取外聘专家或引进专门性人才的办法,提高监督工作综合实力。三是建议建立审查监督主动介入机制。现行监督模式中,人大对政府性投资项目的监督处于被动位置,而政府的主动报告形式单一,内容不够详实,不能全面反映项目管理的现状。因此建议人大依法主动和提前介入审查监督,在政府讨论提出项目时,各相关工委参加讨论,第一时间为政府项目“把脉”,促进政府投资工作健康开展。

2.严把关键环节,强化过程审查监督。人大在开展审查监督过程中,应当抓住关键,突出重点,找准切入点,实施全程控制,全面封堵“风险点”,大力提高审查监督实效。一是把好投资项目决策关。政府投资项目的决策是首要环节。提请人大常委会审议决定时要切实把好重大项目投资的审查关,充分考虑其可行性、科学性和社会性。二是把好投资项目招投标关。人大及其常委会要对政府投资项目工程招投标实施监督,加强对招投标市场的严格管理,坚决杜绝人为控制招投标市场的现象,严格查处串标、卖标、转包等行为,努力推进工程招投标公平、公正。三是把好投资项目资金关。对政府投资项目的资金运作要实施重点监督,首先在项目设计上,要遵循科学合理原则,不要为了一时的形象而提出过高的建设标准。其次在项目建设中,要始终坚持厉行节约的原则,做好工程预算,坚决杜绝超预算实施项目的情况。四是把好投资项目质量关。要持续加大对政府投资项目质量的监督力度,通过视察、审议、审计等监督手段,对重大项目进行全过程质量监督。要督促政府投资项目严格实行工程监理制度,出现质量问题,要依法追究有关人员的责任。

3.丰富监督形式,提高审查监督质量。人大在对政府性重大投资项目的监督上,要充分运用多种手段,丰富监督的形式,提高监督的实效。一是听取报告和实地视察相结合。可以要求政府将投资项目的立项、招投标、资金运用等方面的情况如实向人大及其常委会报告;同时,可以组织人大常委会组成人员或人大代表到重大投资项目施工建设现场进行视察,了解项目推进的实际情况,为更好地加强监督提供可靠的依据。二是重点监督与跟踪监督相结合。面上对所有重大投资项目的项目立项、资金运用、工程质量等重点内容要进行重点监督,从源头上预防“豆腐渣”工程的发生;点上对关系社会民生的重特大工程进行跟踪监督,随时掌握工程建设的具体情况,并及时形成材料报常委会,为人大及其常委会监督政府投资项目提供参考依据。三是群众监督与专业代表小组监督相结合。政府投资项目监督必须坚持依靠群众,在开展视察、调研与评议活动中,要广泛吸收热心群众和党风政风监督员参与,主动征求他们的意见,听取他们的建议;同时也要积极探索成立专业代表小组,将人大代表中有相关专业特长的代表组织起来,通过召开座谈会、现场视察、组织评议等多种形式,触及问题的关键,切实提高监督质量。

4.推行绩效评价,提高资金使用效益。开展对政府性投资项目的绩效评价有利于提高公共财政资金的使用效益,也是人大监督工作的根本落脚点。一是建议建立绩效评价机制。按照基本建设程序要求,督促政府落实投资绩效评价制度。要将绩效评价与部门预算有机结合,在投资项目资金计划编制环节中引入绩效评价内容,并在年度资金计划安排时提出明确的绩效目标;在项目完工后适时对其立项决策、设计施工、资金使用、工程质量、生产运营和实际效益等情况进行“后评估”。二是建议通知探索绩效评价体系。针对项目的不同类别和资金的不同用途,坚持共性与特殊性相结合、定性与定量相结合、经济效益与社会效益相结合的原则,制定完善科学的绩效评价指标体系,促进绩效评价科学、合理、规范;注重将人大监督与审计监督相结合,综合运用审计报告,将审计结果与整改情况纳入人大评价政府工作的重要内容。三是建议制定责任追究办法。督促政府会同纪检部门,制定出台政府性投资项目责任追究办法,明确职责内容,对于未按决策程序、超越法定职权、明知决策错误未及时纠正等违规行为,给国家和社会造成严重损失的责任人,都要追究决策责任;对造成重大事故或其他重大损失的,均要追究相关责任。

 

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