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地方人大为同级政府举债“担保”应叫停
作者:余洪刚    来源:    日期:2017-06-07 08:43

地方人大为同级政府举债“担保”应叫停 余洪刚 近年来,为加快经济社会发展步伐,提高城市建设、民生公益事业等基础设施建设水平,地方政府性融资项目和融资平台越来越多,融资规模越来越大。为了达到融资的目的,一些地方政府甚至将举债事项报经同级人大常委会批准同意,这实际上是请人大常委会为政府贷款作“担保”。这一做法虽然达到了举债的目的,但是没有从根本上规范举债和担保行为,没对政府负债进行有效控制。   关于地方政府举债,预算法等国家都有明确具体的规定。例如,新的《预算法》规定,地方政府只能通过发行地方政府债券方式举借债务,除此之外不得以其他任何方式举借债务;除法律另有规定外,地方政府及其部门不得以任何方式为企业和个人债务提供担保。2014年的国发43号文,即《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中提出对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为,要追究相关责任人责任。2015年财政部下发的《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见 》中也提出,对地方政府违法举债或担保的,责令改正,并按照预算法规定追究相关人员责任。 对此,笔者认为,地方政府不得违法举债或提供担保,地方人大为同级政府举债“担保”更应该及时叫停。人大为政府举债担保于法无据。《地方组织法》第四十四条第五款规定,县级以上的地方人大常委会“根据本级人民政府的建议,决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更”,从这一规定可以看出,地方进行上亿甚至几十亿的贷款项目,应该视作地方国民经济发展中的重大事项,同级人大常委会应该予以审批并作出决议或决定,但按照担保法规定,国家机关不得为保证人,为政府举债进行担保不是人大常委会的分内职责。早在2010年,财政部就牵头制定关于规范地方政府融资平台的文件,其中很重要的一条原则就是:地方政府和人大所开具的“担保函”无效。人大应该加强政府预算监督、规范举债行为,而不是担保。当前人大对政府债务的监督弱化。监督法没有对政府负债问题作出规定,但是政府通过向金融机构贷款融资,发生了一定规模的债务,形成了实事上的赤字预算。所以说加强对预算安排的审查,加强对政府预算运行和债务的监督,这应是人大预算监督的重点。人大常委会可以作出一些规定,对政府举债进行有效控制。如可以规定一个百分比,规定直接债务规模或累计债务总规模一般不应超过上一年度本级财力的百分多少或多少倍,对举债规模加以控制,且作好还款计划。同时还应明确要求政府融资仅应用于当前亟待解决并且单纯依靠市场力量难以解决的市政基础设施和社会事业发展项目,以及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目支出,不得安排用于经常性支出。 人大为政府举债担保,不加强监督会导致不良影响,甚至严重后果。当前,地方政府提出的融资项目大多是BT项目,资金规模大,有的事先又没有征求人大意见,提请人大作决定,项目建设资金缺口出现,需要举债时,才及时提请人大担保。这类建设项目,人大没有进行可行性审查,是否符合地方经济社会发展的需要、民生发展的需要,是否符合人民群众的意愿;也没法进行举债项目建设的控制,有的乱上项目,出现重复建设,存在劳民伤财的“形象工程”、脱离实际的“政绩工程”。有的地方人大只管担保了事,也不再对建设项目和举债资金进行跟踪监督,甚至形成一些“腐败“工程、威胁人民生命财产安全的“豆腐渣”工程。有的还误认为是人大作出的决定,在群众心中产生不良的影响。因此,人大不应该为政府举债担保,而应把重点放在加强对政府基本建设预算安排审查,加强债务规模的有效控制以及贷款项目资金和债务资金使用情况的监督上。这样既有序有效推进了建设和发展,又有效地控制了地方政府债务,为地方经济发展和民生事业作出应有的贡献。

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