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对新形势下开展工作评议的几点思考
作者:周翔 徐文积    来源:    日期:2017-06-21 11:31

对“一府两院”及其工作部门进行工作评议是地方人大在实践中探索总结出来的一种监督形式,也是近些年地方各级人大运用频率比较高的一种监督形式。人大工作评议把监督人和监督事有机结合起来,对促进国家机关及其工作人员增强法律意识,提高执法水平,转变作风,改进工作,发挥了积极的作用。本文拟对工作评议的定义和法律属性、人大开展工作评议中存在的问题作一些梳理和分析,探讨如何在新形势下更加有效地开展工作评议,切实提高人大监督实效。

一、什么是工作评议

何为工作评议?联系人大开展工作评议的实践,厘清与工作评议相关的概念,明确工作评议的法律依据,是地方人大正确开展工作评议的前提所在。

(一)工作评议与审议的关联

评议与审议关系密切。从工作实践来看,评议是在专项工作审议基础上的一种创新。“审议”是各级人大及其常委会会议开展工作,依法行使职权的主要形式和具体方式。《监督法》明确规定,各级人大常委会在闭会期间有听取和审议“一府两院”专项工作报告,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算阶段执行情况以及审计工作情况的报告,审议执法检查报告和特定问题调查报告,撤职案的审议和决定的权利等。“审议”具有民主性、权威性、集中性的特点。从人大工作实践来看,听取和审议工作报告是各级人大及其常委会会议的主要议程。审议是各级人大代表或常委会组成人员在广泛收集人民群众意见,充分集中人民群众智慧和审核有关材料的基础上,形成正确的个人判断后,进行评判发言的活动,可以提出表扬、批评、建议和意见。整个过程是发扬民主、集思广益的过程。“评议”是在专项工作审议的基础上,各级人大常委会对该专项工作进行综合评价或者票决定性测评,它是专项工作审议的补充和延伸,是一种操作上的外化,实际是以审议和听取专项工作报告为参照,把监督重心后移,监督核心扩张,是对这种具体监督形式实施程序的一种改革和创新。“一府两院”向人大常委会报告工作,并在报告工作的过程中或之后接受工作评议,是将人民赋予的权力行使情况向人民汇报,受人民监督的一种有效载体,是人大依法履行职责,实施法律监督和工作监督的有效形式。

(二)工作评议的法律属性

监督法作为县级以上人大常委会行使监督权最重要的尚方宝剑,其中规定有7种监督方式,但是并没有明确规定工作评议这种监督方式。法律没有明确规范,但是又在实践中被以一种监督方式广泛运用,很有必要探讨其法律属性。

监督法第二条规定,“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定,行使监督职权。”第四条规定,“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则,集体行使监督职权。”第五条规定,“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作实施监督,促进依法行政、公正司法。”监督法第二章专章规定了听取和审议“一府两院”专项工作报告,是依据宪法和有关法律赋予人大常委会监督职权而作出的规范化程序化的规定。针对这一人大监督的主要形式之一,监督法的起草人之一,全国人大常委会法工委副主任李飞2007年在监督法辅导讲座中指出,“听取和审议‘一府两院’专项工作报告也就是工作评议”。并且强调,“开展工作评议有利于更好地体现人大常委会监督的特点和优势,可以把对工作的监督和对人的监督有机结合起来。人大常委会经常性地对“一府两院”开展专项工作评议……评议有深度,监督工作具有很强的针对性和实效性。”全国人大常委会法律委员会主任委员乔晓阳也指出,“尽管监督法中没有出现‘工作评议’字样,但体现了工作评议的实质精神,兼顾了一般听取和审议工作报告和工作评议两方面的特点”由此可见,工作评议虽然没有以文字形式明文写在监督法中,但是是把工作评议当成人大行使监督权的一种重要监督手段肯定的。

工作评议在地方法规中得到正式的确认。很多地方人大结合工作实践,把工作评议上升固化为地方性法规。比如,湖北省人大常委会在2008年5月29日通过的《湖北省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》中规定,“常务委员会听取和审议专项工作报告,可以组织常委会组成人员、人大代表对报告机关的专项工作进行工作评议”。2007年我省人大常委会制定的《贵州省各级人民代表大会常务委员会监督条例》第十九条明确规定,“常务委员会听取和审议专项工作报告,可以组织常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表进行工作评议”。省级人大常委会制定的监督条例、监督法实施办法,明确规定了工作评议这一监督方式,也为这一监督形式提供了直接的法律依据。

二、当前人大开展工作评议中存在的问题

工作评议既拓宽了人大监督渠道,改进了被评部门的工作,又树立了人大的权威和形象,推进了人大工作的创新发展,这是值得肯定的。但在组织开展工作评议的实际运作过程中还存在的一些亟待破解问题,仍需要我们认真研究思考。

(一)选择评议对象不够精准。在一些地方选择确定评议对象片面追求评议对象多,一次常委会会议安排评议好几个部门,一味的考虑平衡、贪多求全。评议对象选的不准,有些地方主要是对政府组成部门开展工作评议次数多,而对垂管部门、“两院”工作评议的次数较少,有的还未纳入评议范畴,特别是对主管人财物和市政建设、事关国计民生,社会比较关切、人民群众呼声较高、问题反映比较集中的部门工作评议涉及面较小。有的地方又随意增加评议对象范围,把一些社会团体、企业事业单位,都纳入评议对象范畴。组织开展评议针对性和实效性不强,在一定程度上影响了专项工作评议的质量和水平。

(二)程序不够规范统一。一般来说,专项工作评议从启动到评议,依照法定程序,应该经过选定部门、安排准备、组织动员、开展调研、征求意见、会议评议、民主测评、反馈评议意见、督促整改落实等多个环节,但实际上这些程序和环节在一些地方被人为简化和淡化,有的地方组织开展工作评议只有事前调研、会议评议、反馈情况三个步骤,没有阶段划分,从确定评议对象到完成评议经历的时间和过程很短,长则一月,短则半月;同时由于缺乏统一的规范,评议的内容要求标准不一,涉及面太多,专项工作评议没有重点、随意性较大。有的工作评议只是表面文章,疲于应付,甚至以会议提问代替工作评议,不搞现场测评,失去了评议的意义。还有的地方评议的结果不对外公开,行政化倾向较重,社会关注度不高。

(三)评议调研不够深入全面。地方各地人大开展的工作评议调查,由于时间安排不尽合理,比较匆忙,投入人力、精力和时间有限,初次调查研究不够深入,对评议事项的真实情况了解不够客观、全面,收集面上的意见较多,深入实际、明察暗访,倾听群众意见建议、发现存在问题少,回访调查、深挖问题根源少,分析归纳提炼少,向被议部门反馈情况、指出问题少,征求意见建议不广泛,形不成有深度、有价值、有指导意义的调研报告,效果不佳。

(四)评议不认真不到位。一些地方人大专项评议的工作导向有偏差,部门工作评议肯定成绩用“放大镜”,浓墨重彩,评功摆好,头头是道;现场提问则提前商量好,不出岔子,“点到为止”,既顾及了面子,又不伤和气;查摆问题用“显微镜”,对评议调查中发现和有关方面反映的问题避重就轻,隔靴抓痒,切不中实质,蜻蜓点水,空泛议论的多;对暴露出的违法违纪事件,不过问、不追究,更不敢动真碰硬,会议评议平淡无奇,没有“辣味”,缺乏“火药味”,达不到评议工作、改进问题的目的。

(五)评议测评欠科学,督促整改不到位。一方面是评议测评设计不合理、栏目内容单一、测评投票的面过窄。在专项工作评议的具体操作过程中,一些地方人大简单套用党委纪委干部管理考核测评的内容模式,或沿用听审专项工作报告进行满意度票决测评的老套路,仅靠“满意”、“基本满意”、“不满意”三种类型来作为评价标准,由数额较少的常委会组成人员进行测评投票,内容方法太过陈旧落后,测评结果准确性不高,不够公开透明、科学合理,因而说明不了什么。另一方面评议结束后,既不要求被评议部门表态发言,对整改落实做出承诺;又不能将评议意见不及时向有关方面进行反馈,督促整改落实,会议评议“一评了之”,评议意见“一转了之”,没有下文。多数情况下是“评议也评议了,而问题还是问题”,人大监督没有权威,工作实效大打折扣。

三、改进和完善工作评议的对策和思考

要提高人大评议工作的实效,具体做法上应把握好以下四个环节。

评议对象确定要准要精。确定评议工作部门是整个评议工作的首要环节。在确定工作评议对象时,要准确把握人大工作规律和特点,本着对党对人民高度负责和主人翁精神,通过调查视察、执法检查、政情通报会等多种途径,及时发现“一府两院”工作部门比较集中的问题,或者是通过人大代表集中反映的社会问题、人民群众来信来访急需解决的热点难点问题,由常委会组成人员提议需要评议的部门。要按照“精而少、重实效”的原则,根据来自不同渠道反映的热点难点和社会重大问题,区别对待,分清主次和轻重缓急,有计划地逐年依法确定1至2个“一府两院”工作部门纳入评议范畴,开展工作评议。这样既能突出人大常委会每年监督工作的重点,也能实实在在解决一些人民群众普遍关注的社会问题,从而达到事半功倍的目的。

评议调查要细要深。评议调查是整个评议工作的基础。要确保评议调查的客观、真实性,应在“细”和“深”上做文章,切实做好“四”查:一是单位自查。被评议的单位在规定的时间内,按照常委会的要求进行全面自查,形成自查报告,交评议调查组。二是社会调查。将评议的部门和评议的内容在相关媒体上公布,公开电话和电子邮箱,向社会各界征求意见。三是专题调查。由人大常委会领导带队组成调查组,深入被评议单位及下属单位,采取查看资料、实地视察、个别访谈、集中座谈等形式,充分掌握第一手资料。四是回避调查。采取被评议部门无人陪同之下,深入乡镇、企事业单位,征求人大代表和服务对象意见,开展民意满意度测评,以民意满意为选择,力求全面、客观、公正。特别是对反映突出的问题,尽量核实其真伪,确保公道准确,防止片面偏颇。在此基础上,形成专题调查报告,坚持一分为二的观点,既肯定成绩,又指出问题,为评议大会集中审议打下基础。

评议质量要好要优。评议质量体现的是评议会议审议质量,是整个评议工作的一个关键环节。在这一环节上,要把握好两个阶段的评议。一个是评议工作动员大会的评议。要组织被评议部门的领导班子成员、下属单位和基层业务单位的负责人、部分基层各级人大代表参加评议动员大会,在听取工作部门工作报告的同时,听取和征求与会人员对被评议工作部门的意见,并进行满意度测评。另一个是常委会组织召开的工作评议大会,邀请部分基层人大代表和审计等工作部门负责人参加,听取和审议被评议部门近年以来的工作报告,结合常委会组成人员、县级人大代表、工作部门提出的有针对性、有操作性的建议,汇总整理,形成工作评议意见,以正式文件的形式转交部门处理解决。在这一环节上,既要引导人大代表根据部门存在的问题和社会热点难点问题及代表建议意见的办理情况提出中肯的意见,也要听取列席会议的相关部门的意见,使整个评议过程不流于形式,不走过场,评出特色,评出水平,为下一步被评议部门制定整改方案打基础。

评议整改要快要实。评议是手段,整改是目的。“雷声大,雨点小”往往导致工作评议流于形式,使评议工作虎头蛇尾,挫伤人大代表的积极性,影响人大常委会的权威。人大常委会要始终把抓好整改、提高实效作为评议工作的重中之重,坚持四不放过原则。即“原因不找准不放过,措施不力不放过,整改不到位不放过,代表不满意不放过”,力求实效。具体做法是:一是评议意见交办后,被评议单位必须在期限内报送整改方案。二是加强跟踪督促。在整改过程中,评议组及人大相关工委要积极跟踪监督整改工作,发现问题及时提出,确保整改方案的落实。三是听取整改结果的报告。人大常委会主任会议要专题听取被评议部门整改情况的报告,对于整改不彻底或不满意的,限期重新整改,防止出现对工作评议敷衍塞责、应付了事的现象发生。同时要深入基层听取人民群众对部门整改情况的意见,结合群众提出的和督察组发现的问题,及时反馈被评议部门进行再落实,再整改,达到代表满意,人民群众满意的效果。(周翔 徐文积)

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