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关于加强乡镇人大规范化建设的思考
作者:肖丹 徐文积    来源:    日期:2017-07-12 10:29

乡镇人大是我国最基层的地方国家权力机关。抓好乡镇人大建设,做好乡镇人大工作,对于坚持和完善人民代表大会制度,加强基层民主法治建设,调动广大人民群众积极性,参与国家管理和监督,推动本行政区域经济和社会发展,具有极为重要的意义。随着人民代表大会制度的不断完善和全面依法治国的逐步推进,乡镇人大组织机构不断健全,规章制度日趋完善,人大工作逐步规范,职能作用有效发挥。但乡镇人大工作、地位作用与法律赋予的职责及人民群众的期望相比,还存在一定的差距,工作中还存在不少困难和问题。2015年6月,中共中央转发《全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》(以下简称《若干意见》),对进一步坚持和完善人民代表大会制度、加强人大工作特别是县乡人大工作作出了顶层设计,提出了总体要求、基本原则和重要举措,为我们提高县乡人大履职水平、推进民主法治建设提供了思想指导和行动指南。本文拟对乡镇人大工作和建设中存在的问题进行分析,就如何贯彻落实《若干意见》精神,进一步加强新形势下乡镇人大工作和建设谈几点认识。

一、乡镇人大工作和建设中存在的主要问题

多年来,乡镇人大依法行使职权,为推动地方经济社会发展和民主法治建设作出了积极贡献。同时,乡镇人大工作和建设中也还存在一些不容忽视的问题,需要及时妥善解决。

一是对乡镇人大地位和作用的认识不足有的地方通过党委、政府联席会议的方式进行议事决策,对经济社会发展中的事项大包大揽,一些应由人大讨论决定的重大事项没有提请乡镇人大讨论决定,导致乡镇人大职权虚置。另外,上级人大对乡镇人大的关心重视也不够,举办研讨会、座谈会很少关注乡镇人大。

二是乡镇人代会的会期不够乡镇人大闭会期间没有常设机构,议事决策基本是在人代会上集体行使职权。乡镇人代会的会期一般只有一天,有的甚至只开半天。短暂的会期很难让代表充分讨论政府工作报告,提交代表建议,尤其是有选举任务时(从候选人的提名、酝酿到选举的时间不得少于一天),就不能保证会议的合法合规。

三是重大事项决定权行使不充分乡镇人大是基层国家权力机关,从法律角度上讲,本乡镇的重大事项均需经乡镇人民代表大会审议通过才能付诸实施。可在实际工作中,乡镇很多重大问题均由党委会议或党政联席会议决定,因此,乡镇人大就不好进行监督。另外,乡镇人代会对财政预决算执行情况报告的审议基本上流产,原因是乡财县管,乡镇只管账不管钱。但乡镇政府一级财政体系仍然存在,乡镇政府的财政收入、支出还常年发生,重大项目资金来源与去向理应向人民代表大会报告。

四是监督职能发挥难有些省乡镇人大工作条例字里行间没有“监督”二字,更谈不上从机制、制度上规范,乡镇人大只好摸着石头过河;有些乡镇党委、政府主要负责同志忽视或不重视人大监督,对口味的监督活动就让开展,不对口味的监督活动就不同意开展。

五是乡镇人大的履职保障机制有待健全。首先是组织机构设置不够合理,乡镇人大主席兼职太多,精力分散,抓副业的时候多,抓主业的时候少,乡镇人大工作没有特色和亮点。其次,乡镇人大干事也承担有其他工作,不能全身心地投入到人大工作上来。

二、贯彻落实《若干意见》、加强和改进乡镇人大工作和建设的对策建议

)充分发挥乡镇人大主席团职能

2015年8月,全国人大常委会对地方组织法、选举法、代表法等三部重要法律作出修改,其中地方组织法第十五条专门增加一款,即乡镇人大“主席团在本级人民代表大会闭会期间,每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题,有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告,对法律、法规实施情况进行检查,开展视察、调研等活动;听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。主席团在闭会期间的工作,向本级人民代表大会报告。”新修改的地方组织法虽然没有明确乡镇人大主席团在闭会期间的法律地位,使乡镇人大主席团成为乡镇人大在闭会期间的常设机构,但对其闭会期间的职责进行了明确,把乡镇人大主席团的职责从会议期间延伸到闭会期间,从单一的“主持和召集会议”拓展到对同级政府的工作监督和执法检查等方面,实质上是从法律上推进乡镇人大主席团工作在闭会期间的常态化、规范化,是推进乡镇人大工作做实的关键一步。当前发挥好乡镇人大主席团的作用,需要加强两个方面的工作。

要健全主席团议事规则。法律修改完善后,乡镇人大主席团除了会议期间依法主持会议外,还要在闭会期间制定计划安排代表开展履职活动,对政府工作进行监督检查。必须建立健全主席团议事规则,对主席团如何集体行使职权、组织开展活动、督促代表依法有效履职等进行制度层面的规范和约定,从而提高主席团活动的制度化和规范化水平。

要创新主席团活动方式。法律虽然明确了乡镇人大主席团在闭会期间的工作职责,但对其如何开展活动还没有作出明确的要求和规定,需要各地在实践中结合实际进行探索和创新。一方面,乡镇人大主席团自身要勤于探索创新,充分结合本地实际情况,采取有效的方式方法开展好履职活动,展现基层人大的活力。另一方面,县级人大常委会要加强工作联系和指导,经常深入乡镇了解情况,定期召开乡镇人大主席会议,把县级人大一些行之有效的成功经验和做法,适时推广延伸到乡镇人大,使其在更大程度上发挥作用。此外,县、乡两级人大之间要多开展联合活动,依托上下联动形成合力,增强乡镇人大主席团的工作成效。

)认真开好乡镇人代会

地方组织法赋予乡镇人大的13项职权,主要通过召开乡镇人代会进行落实。因此,乡镇人代会的质量如何,直接影响到乡镇人大的法定职权能否得到有效地履行和落实。《若干意见》明确乡镇人代会的次数每年一般举行2次,会议时间不少于1天。乡镇人大在新形势下要更好地发挥作用,除了完成《若干意见》规定的会议次数和时间等量化要求外,应当更多地思考如何提高乡镇人代会的质量和效果。围绕开好乡镇人代会,着重要抓好三个方面的工作。

一要科学界定重大事项范围。《若干意见》要求健全人大讨论、决定重大事项制度,依法行使重大事项决定权。就乡镇人大而言,依法行使重大事项决定权,就是要把本行政区域内的重大决策部署通过人大法定程序转化为人民的意志。当前,大多数地方对于哪些事项属于重大事项,需要经过乡镇人代会依法决策,没有进行明确的界定,通常情况下是党委直接决定,或者是党委政府联合发文决定,乡镇人代会基本没有什么重大事项决策,人大的法定程序闲置、虚化。贯彻落实《若干意见》精神,加强乡镇人大工作,很重要的一点就是要厘清职责范围和边界,科学界定需要经过人大决策的重大事项,按照法定程序在乡镇人代会上进行决策。乡镇人大要紧紧抓住这一关键,及时根据本地实际建立健全相关制度,依法行使重大事项决定权。

二要健全会议制度。增加乡镇人代会次数和延长会议时间,重要目的之一就是保证必要的审议和酝酿时间,让代表充分行使法定职权。可以探索采取分组审议、大会发言、专题询问等形式,组织好代表对相关议题进行充分的审议,引导代表积极提出建议意见,增强人代会的民主化程度。同时,依法按程序举行预备会议、全体会议及各次主席团会议,规范大会报告、审议、议案建议提出及表决等环节,提高人代会议决质量。

三要统筹安排会议。乡镇人代会会议次数增加和时间延长后,需要对会议作出更加科学统筹的安排,提高会议的质量。首先,两次会议时间安排要充分结合年度工作计划、重大人事调整、年度预算编制、议案建议办理等重要工作部署和时间节点要求,进行合理安排,原则上年初、年中各安排1次,具体时间可根据实际情况合理安排。其次,会议议程应有所侧重。除法定议程外,年初人代会应侧重于听取审议年度人大、政府工作报告和财政预算等各项全年性工作安排,并对重大事项作出决议决定;年中人代会应当侧重于听取审议半年度政府工作报告以及其他法定事项,提出相关建议意见。

)强化人大代表主体作用

人大代表是国家权力机关的主体,也是人大工作的重要基础和依托,人大代表能不能履好职、作用发挥得好不好,直接反应了人大工作的整体成效。新修改的代表法对代表的履职内容、方向、方式作了进一步的明确和完善,为代表依法履职、有效履职提供了有力保障。因此,乡镇人大要把促进代表履行职务、充分发挥代表作用作为重要工作内容之一,努力让人大代表动起来、履职活起来、成效好起来。

一要注重培训引导,让代表整体动起来。乡镇人大主席团要切实做好人大代表的履职培训和活动组织,促使代表有事做、能做事。要通过多种形式,对代表开展系统性、专题性、针对性的履职业务培训,不断提升代表的履职能力和水平。完善代表小组活动制度,改进组织方式,突出重点抓好代表各类主题活动,积极组织代表围绕乡镇改革发展大局和群众关心的热点难点问题,开展执法检查、视察、调研活动,引导代表积极履职、主动履职,发挥代表在落实党委决策部署、推进政府重点工作、促进民主法治建设中的一线作用。

二要拓宽履职渠道,让代表履职活起来。健全完善代表参与制度,通过邀请人大代表参与乡镇人大主席团活动,参与乡镇重要工作调研决策等方式,让代表在具体参与中履行职责,发挥作用。按照“六有”的标准和要求,深入推进代表联络站建设和运行,完善接待群众、反映问题、督办建议等工作机制,切实发挥好代表联络站反映民情的“直通车”作用、为民服务的“连心桥”作用、改进工作的“助推器”作用和化解矛盾的“减压阀”作用,真正把代表联络站建设成为收集民意、汇聚民智、化解民忧、温暖民心的前沿阵地。强化代表履职保障措施,协调好党委、人大、政府三者之间的关系,改善代表履职环境,为代表履职创造良好氛围。

三要强化考评激励,让履职成效好起来。把选民满意、人大满意和代表自己满意作为代表履职成效的衡量标准,通过完善代表履职登记制度、公开代表履职承诺践诺、完善代表联系选民制度、组织代表向选区选民述职、开展代表履职“回头看”、评选表彰优秀代表等各种措施和手段,形成一套行之有效的代表履职成效考核评价和监督激励机制,推动代表自觉增强履职责任意识,注重提升代表履职质量,切实发挥好代表主体作用。(肖丹 徐文积)

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