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满意度测评是人大监督的有效手段
作者:余洪刚    来源:    日期:2017-08-09 10:26

满意度测评,是人大表决制度逐步完善过程中形成的一种提升人大权威的监督手段。监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权。依法行使好监督权,增强人大监督实效,对于促进社会公平正义、增进人民福祉,推进社会主义民主法治建设和人民代表大会制度与时俱进具有重要意义。近年来,一些地方人大及其常委会把开展满意度测评作为创新监督方式、增强监督实效的一项重要举措,在探索完善满意度测评方法、机制等方面取得一些成果,在促进“一府两院”依法行政、公正司法方面起到良好的工作效果和社会效用。现结合各地人大开展测评情况,就满意度测评的意义作用、种类方式、实际效果和完善措施等浅谈一些看法。

一、满意度测评的依据以及重要意义

(一)开展满意度测评是人大发挥政治优势、服务工作大局的必然要求。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是人们当家作主的根本途径和最高实现形式。人大及其常委会作为国家权力机关,其监督是代表国家和人民进行的,是一种法律责任和政治责任。从法律责任上讲,人大与“一府两院”属于产生与被产生、决定与执行、监督与被监督的关系;从政治责任上讲,人大与“一府两院”虽然在机构的性质、职能上不同,但工作的出发点和目标完全一致,都是维护改革发展稳定大局,推进经济社会又好又快发展,为人民群众谋福祉。人大应充分发挥国家权力机关、监督机关、民意机关的政治优势,积极探索实践包括开展满意度测评在内的监督工作路径,创新监督方法,保证行政权、审判权、检察权得到正确行使,防止公权力异化,确保权力始终沿着法治和民意的轨道运行,真正发挥推动科学发展、维护公平正义、促进社会和谐的作用。

(二)开展满意度测评是人大践行群众路线、密切联系群众的有效方式。人大是由人民群众依法选举产生,代表人民实行管理国家权力。人大开展的满意度测评能够很直观、公正表达人民群众对“一府两院”及其部门工作的满意程度,对促进“一府两院”改进工作有很好效果。因此,人大依法有效开展满意度测评工作是人大密切联系群众、认真倾听群众的真实意见和实际想法的有效手段。

(三)开展满意度测评是人大依照法律规定、强化监督方式的现实选择。监督法将地方人大常委会以前开展的“述职评议”引导到“工作评议”,专门对人大常委会监督“一府两院”专项工作作了规范性、程序化的规定,没有专门对满意度测评作出明确规定。满意度测评是对工作评议的细化、丰富、完善和延伸,其相对于专项工作的评价更为亮化、直观。开展满意度测评可以有效解决地方人大在依法行使法定职权中遇到的一些问题和不足。一是在行使人事任免权方面,对被任命国家工作人员缺乏有效的任后监督,而开展专项工作评议和开展满意度测评,有助于加强对人大任命干部的监督,增强人大任命干部的法律意识、人大意识和监督意识。二是在行使监督权方面,往往难以抓住重点,以点带面,并且在运用质询、罢免、特定问题调查等刚性监督方式缺乏有效依据,而依法开展满意度测评,以客观公正的测评结果,可以使地方人大一目了然地看清楚人大代表和人民群众对哪些专项工作和问题不满意,也为使用刚性较强的监督手段提供了依据。三是促进“一府两院”工作方面,往往力度不足,可以通过开展满意度测评这种有效的监督方式,将满意度测评结果报送党委,使其作为党委考察、评价和使用干部的参考依据,可以做到坚持党的领导和加强人大监督的有机结合,有利于党委发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用,有利于人大与“一府两院”统一思想、达成共识、形成合力、推动工作

(四)开展测评是人大集体行使职权、检验监督效果的客观需要。监督法实施以来,不少地方人大常委会加大监督力度,增强了监督实效,开创了人大监督工作新局面。然而,当前仍有一些地方人大常委会监督工作存在着表面化、形式化、不深入、实效差的现象,存在着重过程轻结果、重审议轻落实的不良倾向,仍有一些地方“一府两院”对人大作出的决议、决定和审议意见作弹性认识,落实不力,使得人大的工作监督和法律监督效果不明显,人民群众反映强烈的一些问题得不到有效解决,人大的权威受到影响甚至在少数地方遭到质疑。人大常委会是遵循民主集中制原则,集体行使监督职权。集体监督的工作力量、工作力度和工作效果,只有围绕中心、求真务实、以增强监督实效为核心,通过开展满意度测评等手段,才能综合衡量和具体检验出来,从而推进人大常委会由重过程转向重结果,“一府两院”由重程序答复转向重问题解决,逐步提高人大监督工作的水平和质量。

二、满意度测评的主要方式及其特点

监督法实施以来,地方各级人大及其常委会开展不同形式的满意度测评,取得许多有益的经验,满意度测评也逐步向着多元化、规范化和制度化方向发展。从各地人大在满意度测评方面研究和探索,可以将满意度测评概括为以下六种类型:

(一)专项工作报告测评类型。指人大常委会会议在听取和审议“一府两院”专项工作报告的基础上,常委会组成人员以无记名投票方式,对专项工作报告进行满意度测评。满意度测评要在视察调研和会议充分审议的基础上进行,使测评结果做到客观公正、实事求是。另外,在测评内容方面从报告工作是否实事求是、所报告工作的实际和社会效果如何、报告查找的问题是否客观准确、报告拟采取措施是否有力可行、报告是否文字简练准确、思路清晰等五个方面进行测评。这种测评方式便于操作、灵活机动,一般当场宣布测评结果,对被测评单位事前认真准备有很好的促进作用,效果很好。

(二)审议意见研究处理型测评。指人大常委会会议在听取和审议“一府两院”关于审议意见落实情况报告的基础上,常委会组成人员以无记名投票方式,对审议意见提出的具体建议是否落实到位进行满意度测评。例如,浙江省人大、江西九江市人大、四川巴中市人大等地都积极探索实行这种测评方式,多是在年底对有关部门落实该年度常委会发出的各项审议意见情况分别进行测评,这种测评方式针对性较强、指向明确,被测评单位有没有采取整改措施、效果怎么样非常明确,有利于增强人大常委会跟踪监督实效。

(三)代表议案、建议办理工作测评型。指由全体或者部分人大代表、常委会全体组成人员,对有关方面承办人大代表所提议案及批评、建议和意见的质量、效率,以无记名投票方式作出满意度测评,并当场通报结果。这种测评方式是建立在承办部门认真办理、人大有关部门跟踪督办的基础上的,对承办部门起到很好的督促作用。

(四)结合专项工作评议测评型。指通过召开人大常委会会议,由常委会组成人员、人大代表在听取“一府两院”专项工作报告和参与工作评议的基础上,对“一府两院”的专项工作情况,以无记名投票方式进行满意度测评。专项工作评议和专题询问是当前各地人大积极创新监督方式、丰富监督手段最多的形式,因其互动性好,且具有一定刚性,与会人员通过与被评议部门进行深入的交流互动,可以清楚详细地了解有关专项工作情况。因此,这种测评方式是各地人大采用较多的一种满意度测评方式。

 

(五)行政、司法机关年度工作测评型。指在人民代表大会会议或者人大常委会会议上,由全体人大代表或者常委会组成人员,以及部分人大代表、有关方面负责人或者群众代表,以无记名投票方式,对同级国家行政机关、司法机关的年度工作情况进行满意度测评。2017年2月,信州区人大常委会在学习多地人大该类型测评经验的基础上,经区委研究同意,决定在区五届人大二次会上对区政府组成部门、部分工作部门、部分驻区条管单位、区公安分局、区人民法院、区人民检察院开展年度工作满意度测评。对于这项测评区委给予高度重视和充分肯定,代表们的积极性也很高,对政府组成部门单位改进工作的促进作用很明显。开展这类满意度测评必须要做好充分地准备工作,向党委请示报告,与“一府两院”做好沟通协同,并且认真制定科学合理、便于操作的测评办法,在结果运用和反馈方面也需要认真研究,以达到促进工作的最终目的。

(六)人大代表履职测评型。指人大常委会在听取述职报告的前提下,组织本级人大代表选区的选民,以无记名投票方式对其选举的人大代表年度履职情况进行满意度测评。这种测评方式主要是通过定期组织人大代表走访选民,安排部分人大代表向选民述职,在听取述职的基础上,组织选民对人大代表的履职情况进行满意度测评,并将满意度测评情况纳入年底人代会会议材料中,向全体代表反馈,增强人大代表依法履职、为民履职的意识。

 

三、满意度测评存在问题及对策思考

目前,地方人大及其常委会开展满意度测评已经成为了解社情民意、有效实施监督的重要方式之一。虽然上述6类满意度测评,一些地方人大都有一些成功经验和有益探索,但在确定参与测评人员范围和被测评对象、组织测评得具体环节、设置测评档次、统计分析测评数据、测评结果运用等方面,都有待进一步探索实践和积累经验,切实加以改进和完善。本人认为应重点做好以下三方面工作:

(一)完善法律法规,规范测评程序,建立科学合理的满意度测评体系。目前,各地人大开展满意度测评形式多样,在测评方面设置的等次多少不一、名称表述各异、统计计算方法不同、过关门槛高低不等,没有统一的规定。只有少数省人大出台的监督法实施条例对满意度测评进行了规定,如四川省;绝大数省、市、区人大更多是自行制定实施相应的实施办法和暂行规定,对满意度测评作出规范,这导致各地操作形式各异、效果也各不相同。建议从全国人大或省人大测评以监督法为依据,进一步细化满意度测评工作,对测评名称、测评主体、测评流程、测评结果公开和运用进行明确规定,以便于各地操作。另外,各地人大在开展测评中,要坚持集体行使权力的原则,根据不同的测评类型,合理确定测评主体,不得随意缩小参与的主体人员范围,这样有利于充分发挥集体的智慧和力量。要把推动和促进“一府两院”工作作为最根本的出发点和落脚点,结合实际情况,不照搬照套,待取得成熟的实践经验后再逐步加以规范化、制度化和常态化。

(二)践行群众路线,拓宽知情渠道,构建客观公正、准确有效的信息反映机制。民主测评能否全面真实的反映民意,切实将被测评者的客观情况准确无误的展示出来,是测评工作的目的和价值所在。由于目前人大代表普遍属于兼职,平常工作、生活在各行各业各条战线,对测评对象的工作综合真实情况也难以全面了解掌握,这直接影响到对测评对象作出客观公正的评价。因而人大开展测评务必把组织进行视察调查、执法检查、代表活动等作为关键环节,通过多种渠道最大限度地让人大代表提前知情知政,充分了解测评对象的工作状况和履职实绩,尽量减少抽象式、概念式、模糊式、印象式测评。同时,还可以委托统计部门等专业机构,针对具体对象提前作满意度民意调查,辅助提升人大测评的公信力。

(三)坚持党的领导,依法运用结果,促进满意度测评取得实实在在的效果。从各地人大大量的测评实践来看,虽然有极个别测评对象被民意否决,但绝大多数测评结果与民意基本吻合,得到了群众普遍公认和有关方面的信任。实践经验证明,无论人大开展哪种类型、哪种方式的民主测评,如果离开了同级党委的重视和支持将是寸步难行。人大要始终自觉坚持和依靠党的领导,精心设计、精心组织、精心处理民主测评,对测评结果不能简单的以票论票,而要多角度、全方位的比较分析,及时向党委及其相关部门反映将测评情况,以适当方式向测评对象反馈测评结果,使测评对象“有则改之、无则加勉”,尤其是对测评者提出的意见建议要原汁原味整理反馈,以便党委在考核、考察工作中参考利用。对于人大代表和群众反映强烈的部门和单位、性质较为严重的问题,人大应将其确定为监督工作的重点部门和重要议题,列入监督计划,加大监督力度,促使相关问题得到解决。另外,建议可以将满意度测评纳入“一府两院”部门年度工作目标考核指标,以此建立正向激励机制,彰显民意的份量和人大监督的权威。(余洪刚)

 

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