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做好新时代县级人大监督工作须用好“三权”
作者:肖丹 徐文积    来源:    日期:2017-11-23 08:34

党的十九大报告强调:“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,健全人大组织制度和工作制度,支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权,更好发挥人大代表作用,使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关,成为同人民群众保持密切联系的代表机关。”这些论述不仅明确了我国民主政治建设的重点,指明了人大制度和人大工作发展的方向,也给新形势下的县级人大工作提出了新的更高的要求。在新的形势下,如何强化县级人大及其常委会的监督,更好的发挥地方国家权力机关的作用。笔者认为:必须用好“三权”。这既是县级人大监督工作永恒的主题,也是当前人大工作面临的一个新的重要课题。需要我们进行认真探讨和思考。

一、围绕经济社会发展大局,依法充分行使重大事项决定权

重大事项决定权是人大及其常委会行使权力的主要内容和形式之一,是实现党对国家重大事务的主张,经过法定程序变成国家和人民意志的重要途径。人大及其常委会对国家事务的决定权具有权威性和不可替代性。一方面,加强和改善党对国家事务的领导要求用好重大事项决定权。决定权行使得好,必然有利于改善和加强党的领导;另一方面,适应市场经济发展的需要,全面深化改革,增强经济发展的内生动力,保障和改善民生,也要求用好重大事项决定权。特别是在中国特色社会主义法律体系尚不完善的情况下,地方人大及其常委会通过行使重大事项决定权,对国家尚未立法而本行政区域内又实际需要解决的问题加以规范,促进本区域经济和社会快速、健康发展,显得尤为必要。

从当前实际情况看,人大及其常委会在重大事项决定权的行使上尚存在一定问题。主要表现在三个方面:一是法律及相关规定对重大事项的界定比较笼统,存在一定的不确定性。宪法和《地方组织法》虽作了一些基本的原则性规定,但有些由于缺乏比较明确的范围和标准,在实际执行中弹性较大。致使有些地方行政机关对本应由人大及其常委会决定的重大事项没有提请人大及其常委会审议决定。二是认识不够统一,存在一定的随意性。人大常委会和政府对哪些属于重大事项缺乏共识,由此带来两种认识上的偏差:有的政府及相关部门把人大常委会作为政府意图的执行者,对人大及其常委会行使重大事项决定权不能严肃对待;有的还绕过人大及其常委会自行决定重大事项;人大常委会自身也不同程度的存在怕把握不准、影响关系等思想顾虑。三是操作上缺乏规范,存在一定的突击性。对有些重大事项,有些是政府直接向党委常委会汇报决定,有些则是党委、政府一起研究并联合发文决定,即使是提交人大及其常委会讨论决定的一些重大事项,有时也没有严格履行有关法律程序,有的决定草案甚至事先未经通气和充分论证就提交人大及其常委会审议,使人大及其常委会在一定程度上扮演着被动应付的角色,以致难以保证决议、决定的质量。

鉴于此,要保证人大及其常委会重大事项决定权的有效行使,必须切实做到以下三点:一是对重大事项的界定要明确具体并征得党委同意。人大常委会要根据宪法、《地方组织法》和省级人大常委会的有关规定,紧密结合当地实际,对应由人大及其常委会决定的重大事项作出明确具体的界定,且明确这些重大事项必须是本行政区域内带有全局性、根本性、长远性的问题,必须是人民群众普遍关心、迫切需要解决的问题。在实际界定时要注意做到“两化一性”,即在范围和内容上要加以细化,在数额和标准上要加以量化,在实施时要有可操作性。同时,对重大事项的界定要征得同级党委同意,并取得政府部门的理解和支持。在形成共识的基础上,确定重大事项的内容和范围,使一些关系经济建设、社会发展和民生改善等群众关心的重大问题,通过人大及其常委会审议决定后得到有效监督和解决。二是对重大事项的相关问题要正确把握并科学论证。人大及其常委会行使重大事项决定权是一个科学、民主决策的过程,要保证重大事项决定权的有效行使并保证决定质量,必须搞好决定前的调查研究,广泛听取代表和群众意见,及时把握社情民意,为行使决定权提供可靠依据。在形成决议、决定的过程中要坚持尊重科学、尊重事实,按客观规律办事,特别是对一些涉及重大建设项目、重大改革方案和关系群众切身利益的重大问题,一定要本着立足实际、着眼全局、统筹兼顾、量力而行的原则,进行充分的可行性调研论证,从而使人大及其常委会作出的决定更科学、更准确、更切合实际。三是对重大事项的审议要充分发扬民主并形成共识。凡应由人代会或常委会通过的决议、决定,应交全体代表或常委会组成人员充分讨论和审议,让大家畅所欲言,充分发表意见,在取得基本一致意见的基础上再进行表决,确保决议、决定的合法性、权威性和科学性。

二、严格依照法定程序,正确行使人事任免权

人事任免权是人大常委会依据宪法和法律规定的任免对象和任免程序,对国家机关组成人员及相关人员进行任命和免职的权力。它既是人民通过国家权力机关管理国家事务的直接表现,也是人大常委会对国家行政机关、司法机关及其工作人员进行监督,推进廉政建设的关键环节。但在人大监督工作的实践中,这项权力流于形式的现象还不同程度的存在。表现在:

(一)对被任免对象的具体情况了解不够。法律明确规定人大常委会行使人事任免权,但通常是党委组织部门负责对拟任人选的考察,人大常委会不参与对拟任人选的考察工作,对拟任人选具体情况难以掌握。

(二)任免程序和时间安排较紧。虽然《地方组织法》对任免的提出、审议和表决三个环节作了比较详细的规定,但在实际操作中,一些党政领导同志仍习惯于按老规矩、老办法办事,对程序上的事不甚关心,有的甚至把通过人大常委会任免看作是履行法律手续。有时在时间安排上让常委会组成人员没有充分酝酿和思考的余地,使人大常委会依法任免有时流于形式。

(三)审议表决比较简单。提交人大常委会任命的相关材料与组织部门向党委常委会汇报的考察材料相比,往往显得比较简略,常委会组成人员很难据此进行充分地、有说服力地讨论和审议,因而在表决时有的只能是举手通过了事。 

如何防止此类现象发生?笔者认为必须把握好三个环节:

一是要把住源头,提前介入。人大常委会的有关工作机构,要采取适当方式参与党委组织部门对拟任人选的考察工作,并深人实际,全面调查了解其德、能、勤、绩及廉洁自律情况,全面掌握第一手材料。同时在具体工作环节上要加强与党委及组织部门的联系和沟通。人大常委会党组书记参加同级党委书记办公会,对拟任人选如有不同意见,应及时、认真的提出,力求在人大常委会党组会上形成共识。而党委一旦做出决定,就应坚决维护并贯彻执行。

二是要严格标准,认真审议。党委组织部门要在深入考察的基础上向人大常委会提交有关任免人选的翔实、准确的考察材料,对人大常委会认为不清楚或需调查了解的问题,党委组织部门要本着认真负责的态度作进一步考察了解,而后重新向人大常委会报告;人大常委会要严格依照干部任用标准,认真进行审议把关,真正做到知人善任,使人大依法任命的干部具有强烈的改革创新意识、有明显的工作实绩、有广泛的群众基础,使党管干部和人大常委会依法任免干部得到有机的统一。

三是要完善程序,充分酝酿。党委组织部门和人大常委会都要认真执行《党政领导干部选拔任用暂行条例》,严格按照宪法、法律规定的程序办事,防止和克服任免工作的简单化和随意性。对属于人大常委会任命的干部,在党委研究决定后,未经人大常委会任命不得到职履新;对已任命的干部任期内也不得频繁调整;在任免案的提出、审议、表决所涉各程序之间,一定要留有足够的通气、酝酿时间,使人大常委会组成人员对被任免干部能够作出准确、客观的判断,从而正确行使表决权。

三、创新监督方式方法,科学有效行使监督权

人大及其常委会的监督权包括法律监督和工作监督。人大及其常委会行使权力的实质从根本上来说就是代表人民对国家行政机关、司法机关及其工作人员进行制约和监督。在我国的监督体系中,人大的监督是最高层次、最具权威和法律效力的监督,具有不可替代的作用。人大及其常委会依法对“一府两院”实施监督,不仅有助于促进“一府两院”严格执法、公正司法,保障国家行政机关和司法机关高效、健康运转,而且有助于推动法律法规的正确贯彻实施,加快社会主义民主法治建设进程。但从当前人大工作的实践看,无论是法律监督还是工作监督,都还不够有力。主要表现在:一般化的执法调研比较多,紧密结合执法检查的调研比较少;执法检查中就事论事,就问题抓问题的比较多,追究执法责任的比较少,执法监督缺乏后续手段;开展专题询问和工作评议,注重形式和内容的比较多.注重实质和效果的比较少。总体来说监督力度不大,效果不够明显。

面对上述情况和问题,如何强化人大常委会的监督?笔者认为:

一要深化认识。人大及其常委会要把实施监督作为自身不可懈怠的重要职责,自觉做到敢于监督,善于监督,寓监督于调研、视察、检查、询问、评议等各项工作中,切实有效的用好监督权;党委要积极支持人大常委会依法开展法律监督和工作监督,为人大常委会依法行使监督权营造良好环境和氛围;政府要强化人大意识,主动、自觉地接受人大常委会的监督。

二要突出重点。人大常委会监督的范围、内容很广,涉及方方面面。必须坚持服务大局,突出重点,紧紧围绕改革、发展中的重大问题和人民群众普遍关心的热点、难点问题开展监督工作,特别要加强对政府依法行政和“两院”依法办案情况的监督,以确保宪法和法律得到正确实施,确保公民的合法权益得到切实尊重,确保国家行政权和司法权得到正确行使。具体来说就是:对“一府两院”执法中存在的问题,要敢于直言,敢于碰硬,并且要一抓到底,跟踪问效。除通过视察、检查、询问、评议等多种形式,加强对“一府两院”工作的监督外,还要大胆运用质询、撤职、罢免等刚性手段加大监督力度;对在监督中发现的重大问题该质询的就要质询;该组织特定调查的就要组织特定调查;对不称职的干部,该撤职的就要撤职,该罢免的就要罢免。从而使人大常委会的监督由程序性向实质性转变,真正树立人大常委会监督的权威。

三要提高素质。要加强人大常委会的监督,常委会组成人员首先要提高自身素质,要认真学法、懂法,掌握法律知识,提高法律水平;要加强调查研究,对监督对象的工作情况、执法主体的执法情况,切实做到心中有数;同时要优化监督手段,创新监督方式,除运用多种形式对“一府两院”工作进行监督外,还要注意健全和完善与“一府两院”的工作联系制度、双向与会制度、材料报送制度等相关制度,及时沟通工作情况和信息,以增强监督的针对性和实效性,使人大常委会的监督工作真正制度化、规范化、民主化、科学化。(肖丹 徐文积)

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