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上饶市人大常委会执法检查组关于检查 《上饶市农村居民住房建设管理条例》 实施情况的报告
作者:    来源:上饶市人大常委会    日期:2019-06-28 15:16

——2019年6月25日在市四届人大常委会第二十三次会议上

市人大常委会副主任  郑卫平

 

主任、各位副主任、秘书长,各位委员:

《上饶市农村居民住房建设管理条例》(以下简称《条例》)是全国范围内第一部规范农民建房及其监督管理活动的地方性法规,为打造大美上饶提供了强有力的法治保障。为促进《条例》的实施,根据市委的要求和市人大常委会工作安排,我们开展了《条例》执法检查,现将情况报告如下。

一、执法检查工作情况

市委对此次执法检查高度重视,5月14日,马承祖书记在市委办公室调研组起草的《规范农民建房还需动真碰硬》调研报告上批示,“规范农民建房还需动真碰硬,认真落实。上饶县、玉山县发现的超高超大建房的情况,没有挂牌公示的情况,没有按《建房条例》落实的情况,其他县可能也有,要认真开展执法检查,确保落实到位,防止反弹。”马书记的批示阐明了开展执法检查的重要性、紧迫性,为开展执法检查指明了方向。市人大常委会主要领导认为,早一日开展执法检查,就可以早一点争取主动。为此决定将原定8月份开展的《条例》执法检查提前至5月份下旬进行。此次执法检查有以下四个特点:

1.三级人大联动。实行市县乡三级人大联动,县(市、区)人大、乡镇人大根据市人大常委会执法检查方案,结合本地实际同步开展执法检查。各县(市、区)人大常委会对本行政区域内的乡镇、街道全覆盖。要求各乡镇人大、街道人大工委对本乡镇(街道)行政村全覆盖。

2.全面开展自查。在市人大常委会领导带队下去检查前,市政府及有关部门和“12+3”政府(管委会)对照《条例》按照执法检查方案要求,认真开展全面自查,重点查找实施《条例》存在的主要问题,并将自查报告报送市人大常委会。

3.深入实际检查。市人大常委会主要领导高度重视,亲自审定执法检查方案,亲自动员部署。5月27日至29日,市人大常委会主任和副主任带队分8个组赴各县(市、区)和上饶经开区、三清山、高铁经济试验区检查,50余名市人大常委会委员、市人大代表和市人大常委会机关干部参加,检查地域覆盖“12+3”,一改以往执法检查由市人大常委会分管领导一人带队对部分地方进行检查的做法。“12+3”党政主要负责同志对执法检查很重视,认真汇报实施情况。执法检查不仅听取“12+3”政府(管委会)和自然资源局等相关单位自查情况汇报,也听取县(市、区)人大常委会执法检查情况汇报。

4.坚持问题导向。在执法检查过程中,坚持以实地察看为主,突出问题导向,重点检查超高超大、未批先建、未挂牌公示等违反《条例》情况以及责任追究情况,检查农民建房监管选址到场、放线到场、下地基到场、巡查监管到场、竣工验收到场、公示农民建房监督牌“五到场一公示”制度落实情况,检查有没有编制乡镇土地利用总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划,检查《条例》宣传情况及干部、群众知晓情况。

二、《条例》实施基本情况

《条例》于2018年5月31日经省人大常委会批准,7月1日正式实施。2018年6月22日,市委、市人大、市政府召开了万人动员大会,马书记、谢市长作了动员讲话,明确提出“逐字逐句抓好学习、铺天盖地进行宣传、真刀真枪组织实施、紧盯不放搞好监督”的要求。在此基础上,全市上下广泛开展学习宣传、专题培训、齐抓共管、严格管控等,有力地推动了《条例》在各地的贯彻实施。

1.加强学习宣传,营造良好氛围。各地通过报刊、电台、网络、横幅、标语、标牌、手册以及“全国土地日”“全国测绘日”等各种媒体、载体、平台,多形式多途径广泛宣传造势。如鄱阳县开展了“条例宣传月”活动,发放《条例》24万册。规划、国土、农业、水利等部门开展专题培训,增强工作人员的法治意识,提升依法履职能力水平。

2.加强规划编制,夯实工作基础。加大全域乡村规划、乡镇总规修编、行政村规划编制、自然村规划等规划的编制力度。规划部门还编制了交通要道和乡村特色民居图集,用于指导农民建房。横峰县结合秀美乡村和宅基地改革,实行多规合一。上饶经开区完成乡土地利用总体规划、乡总体规划和村庄规划的编制工作。铅山县18个乡镇(中心)总体规划和所有自然村规划均已编制完成。广丰区、万年县注重片区规划,整合闲置建设用地。三清山对农民建房实行统一规划、统一用地、统一管理,2018年完成北方塘等四个自然村整体搬迁安置。

3.加强审批管理,落实标准控制。各地按照《条例》规定的标准和程序进行审批,严格落实“一户一宅”。婺源县对照《条例》出台了村镇农民建房审批办法以及审批流程、联合踏勘意见。万年县建立并运用了“互联网+规划审批”综合管理系统。德兴市推出“一网、一证、一次不跑”工作模式,从申请到审批再到领证,在材料齐全的情况下,15个工作日内便可办结。余干县实行限时办结制度,对符合“两个规划”前提下的,在7个工作日内核发《乡村建设规划许可证》和《建设用地批准书》。

4.加强日常巡查,规范建房管理。各地都能注重日常巡查检查,注重批后监管,注重规范管理。如信州区始终坚持“五到场一公示”等制度,切实强化巡查力度,发现问题及时处理。上饶经开区实行台账管理,及时准确登记新建房户的申请、公示、审批、监管、验收、发证情况。弋阳县聘请专业的第三方测绘机构勘查,比对农民建房位置面积,发现问题限期整改到位。婺源县要求农民建房必须按审批图纸建设,加强巡查,使新建房屋符合《条例》,风格统一,风貌协调。

5.敢于较真碰硬,打击歪风邪气。《条例》出台后,各地都有打击超高超大、未批先建等违法违规建设的举措和动真碰硬的行动。铅山县委主要领导在中央党校学习回来途经鹅湖镇,发现在建三栋超高建筑,当场责令整改到位,并召开乡镇工作调度会进行部署。鄱阳县加大责任追究力度,追究农民建房管理不作为、慢作为党员干部23名,其中科级干部18名,饶丰镇党委书记降为副书记、镇长降为副镇长,倒逼乡镇党委、政府加大依法整治力度。

上饶县在马书记批示后,立行立改、化被动为主动,出台了违法用地、违法建设管控工作责任追究暂行办法等制度和专项整治工作方案,加大了对超高超大、未批先建等违法违规建设打击力度,仅5月20日—27日,就拆除违建74处、1.228万平方米;同时加大追责力度,对尊桥乡党委书记和煌固镇、清水乡党委书记、乡长诫勉谈话,对尊桥乡乡长暂停职务、分管的人大主席免职处理。玉山县也迅速行动,两次召开工作推进会,并于5月24日上午召开了专项整治行动动员大会,制定下发了专项整治行动实施方案,全面清理县域内所有存量“两违”和历史“两违”。截止5月28日,玉山县共处理“两违”82例,拆除1.1431万平方米。临湖镇对院边村3户超高建房超高部分进行了强拆,并对全镇所有在建房再核实再整治。高铁经济试验区积极行动,已对相关违法违规农民建房进行拆除。

三、存在的主要问题

从检查的情况看,总体情况是好的。但形势不容乐观,从市政府自查汇总的数据来看,《条例》实施以来,全市新增违法违规农民建房1448起。市人大常委会执法检查组共检查了54个乡镇92个行政村312户,发现违法违规建房37户,其中超高超大25户、未批先建12户。检查中发现的问题主要有以下几方面:

1.宣传不到位。一是广度不够。没有做到“铺天盖地”“家喻户晓”,相当一部分群众对《条例》不了解,不知道《条例》的法律性、严肃性,很多农民仍保持传统建房思维习惯,也很难发动群众参与监督管理;相当一部分镇村干部对“五到场一公示”制度、农民建房审批程序等内容不清楚,有的甚至一问三不知、答非所问。二是深度不够。宣传大多停留在标语、宣传栏、电视新闻媒体以及印发《条例》册子等,普遍没有讲清楚《条例》的重要意义,也没有解释清楚条文的本意,没有讲清“用地面积不得超过120平方米”和“占地面积不得超过120平方米”的区别。三是针对性不够。没有针对不同群体采取不同的宣传方式,宣传形式比较单一。对《条例》实施过程中出现的新问题没有及时向干部群众解释清楚。如弋阳县有的镇因村庄规划没完成,不考虑建房户的刚性需求,对农民新建房一律采取暂缓审批的做法,容易让群众对《条例》产生误解。四是认识不高。因为宣传不到位,所以认识不到位。许多干部群众没有站在建设美丽中国、秀美江西、大美上饶战略高度去认识《条例》,有些干部对违法违规建房视而不见。部分群众也有老好人思想,参与农民建房监督的积极性、主动性不高。

2.规划不管用。一是编制质量不高。多数乡镇村庄规划已不适应形势发展的需要。二是编制和审批“两张皮”。有的地方编了村庄规划,但不宣传村庄规划,农民不知道村庄规划,干部也不知道村庄规划。有关部门工作人员不按规划审批,以致村庄规划写在纸上、挂在墙上,没有落实在行动上。

3.审批不及时。一是审批时间长。很多群众反映有的审批环节没有设定审批时限,农民建房审批慢,少则一两个月,多则三五个月。二是部门配合不密切。一些部门和单位没有把思想和行动统一到市委市政府的决策部署和《条例》上来,有的甚至推诿扯皮。《条例》第十二条规定“农村居民因结婚等确需分户的,应当经审核后报村民委员会同意”,可公安部门要求先有稳定住所才能申请分户。如铅山县英将乡有个村民鲍某,一家10人居住在只有60平米的房子里(兄弟几个都已成家生子),就存在住房紧张又不能分户,分不了户又申请不了建房的难题。三是审批工作不透明。《条例》第十九条规定“乡镇人民政府、县级以上人民政府城乡规划、国土资源主管部门应当公开农村居民住房建设审批的办事程序和制度,并定期公布建房审批结果”,但有的地方审批工作不透明,群众不知道审批走到哪一步,就边建边等,甚至建完再说。

4.监管不到位。一是没有压实监管责任。《条例》第四条规定“县级以上人民政府负责农村居民住房建设的管理和监督工作。县级以上人民政府农村居民住房建设管理领导机构负责农村居民住房建设管理的组织、指导和协调工作,其日常办事机构设在城乡规划主管部门。乡镇人民政府负责本辖区内农村居民住房建设的监督管理工作。县级人民政府城乡规划、国土资源主管部门在乡镇设立派出机构的,乡镇人民政府应当会同其做好农村居民住房建设管理工作。村民委员会应当按照有关法律法规和本条例的规定做好农村居民住房建设的管理工作”,万人动员大会后,有的地方、部门并没有压实监管责任,没有真刀真枪实施《条例》,给超高超大、未批先建者以可乘之机。二是以罚代管。一些乡镇财力紧张,对违法违规建房存在以罚代管、重罚轻管的现象。三是受机构改革影响检查中很多县乡干部反映,乡镇土管规划机构改革推进慢,监管队伍不稳定,农民建房监管工作不同程度受到影响。四是部分干部不敢担当。有的基层干部存在多一事不如少一事的心理,不敢得罪人,对本地违法违规建房放任不管。如余干县有些乡镇农民建房审批占地面积是100平方米,实际建设户型图纸却是占地108平方米,存在少批多建的情况。五是“五到场一公示”落实不到位。一些地方下地基没到场,巡查监管不到位,以致违法违规建设不能消除在萌芽状态。农民建房监督公示牌也不规范,有的没有建设规划许可证号,有的没有具体公示时间,有的公示牌上图集与农民实际建房结构不一致。

5.配套不到位。《条例》第四十条规定“县级以上人民政府按照实际需要,可以根据本条例制定农村居民建房管理办法”。检查中发现,去年7月1日以后,多数地方没有制定实施《条例》的综合性管理办法。

四、全面实施《条例》的意见建议

农民建房管理事关乡村振兴战略实施,事关大美上饶建设,必须以良法促进发展、保障善治。为此,执法检查组提出以下建议。

1.进一步增强宣传实效。一要加强宣传的广度。要按照去年万人动员大会马书记和谢市长讲话要求,铺天盖地开展宣传,切实做到家喻户晓、人人皆知,切实增强群众的法制观念和规范意识,引导符合建房条件的群众按规定报批建设,让不建房的群众也知道怎样进行监督。二要加强宣传的深度。要注重宣传《条例》的立法理念、根本目的、重大意义,更要宣传《条例》的行为要求、具体规定、处罚条款,使广大干部群众知道为什么出台《条例》,怎么实施好《条例》。三是加强宣传的针对性。要针对各种不同群体,特别是建房户、有关工作人员,讲清楚农民建房怎么审批、怎么监管、怎么防止反弹等重要问题。要突出对党员领导干部的培训,全市各级党校(市行政学院)、社会主义学院、方志敏干部学院要将《条例》纳入主体班的课程,让广大党员领导干部学《条例》、知《条例》、用《条例》。要突出对执法人员培训,加强执法部门、乡镇(街道)、村干部培训,努力让每一名执法人员,都能够成为懂行、在行的宣传员、讲解员、执行员。要突出舆论宣传,上饶日报、上饶电视台、上饶之窗要开辟专栏,持续报道各地学习《条例》、实施《条例》好经验好做法,并曝光超高超大、未批先建等违法农民建房情况,为《条例》实施营造良好舆论环境。

2.进一步增强规划引领。一要编制好村庄规划。没有编制村庄规划的要抓紧编制,需要修改完善的要抓紧修改完善。二要解决规划和审批“两张皮”的问题。要让群众了解规划、理解规划、执行规划,有关部门和单位的工作人员应当坚持按规划审批。

3.进一步增强审批时效。一要优化审批流程。各地、各有关部门应当根据《条例》的规定和放管服改革的要求,优化农民建房审批流程,实行“联审联批”。二要公开审批过程。要让干部群众,特别是建房户知道审批的要求和进程。三要缩短审批时间,切实提高审批时效。

4.进一步加强监督管理。一要全面压实责任。要按照《条例》的规定和市委市政府的决策部署,全面压实主体责任和监管责任。二要加强日常巡查。及时发现问题并解决在萌芽状态,最大限度减少违法违规建设群众的损失,最大程度争取群众的理解和支持。三要落实“五到场一公示”。要按照《条例》的规定,落实好选址、放线、下地基、巡查、竣工验收到场。规范农民建房监督牌公示,将监督牌悬挂在醒目位置,公示出建房户姓名、占地面积、建筑面积、房屋层数、房屋高度、建设规划许可证号、建设用地批准书号、监督举报电话、公示时间等,自觉接受群众的监督。四要克服以罚代管。严格执行《条例》,对违法违规建筑该拆除的必须拆除,该整改的必须整改,决不能以罚代管、重罚轻管,决不允许在贯彻执行中打折扣、做选择、搞变通。五要相信群众。要宣传群众、鼓励群众举报身边违法违规建房,让违法违规建房者无处藏身。

5.进一步完善配套办法。市、县政府,特别是县(市、区)政府应当按照《条例》的规定,结合当地实际,研究制定全面实施《条例》的综合配套措施,抓紧明确村庄规划编制完成时间表、建房审批时限、机构改革后的具体监管责任和措施、违法违建责任追究办法等,对不在《条例》适用范围内的城市、镇规划建设用地上农民建房的行为也要抓紧研究如何规范管理和监督。

此外,各地还要高度重视建房履约保证金的管理、国土规划所的机构改革、农民分户等问题。

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    主任:朱寅健
    民族:汉族
    职位:市人大常委会主任