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上饶市人大常委会执法检查组关于检查 《中华人民共和国治安管理处罚法》 实施情况的报告
作者:    来源:上饶市人大常委会    日期:2019-06-28 15:33

——2019年6月25日在市四届人大常委会第二十三次会议上

市人大常委会副主任  谢冠森

 

主任、各位副主任、秘书长,各位委员:

为进一步促进社会治安管理,维护社会和谐稳定,确保《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)在我市全面、正确贯彻实施,根据市人大常委会年度工作安排,我带领市人大常委会部分委员、专家组成员和市人大代表组成的执法检查组进行了检查。在委托县(市、区)人大常委会组织自查的基础上,6月上旬,执法检查组集体学习了《治安管理处罚法》,听取了市政府公安及其他相关部门有关情况汇报,赴信州区、广丰区、横峰县和弋阳县进行了重点检查,实地察看了市公安局信州分局广场警务站、信州区西市街道综治网格中心、广丰区公安局案管中心和特警大队、横峰县公安局天网监控中心和莲荷派出所、弋阳县公安局指挥中心和城南派出所等,并听取了县(区)政府及相关部门贯彻执行《治安管理处罚法》的情况汇报,与部分市、县人大代表进行了交流座谈。现将情况报告如下:

一、贯彻执行《治安管理处罚法》的基本情况

近年来,我市社会治安形势总体趋稳,人民群众安全感逐步提高,《治安管理处罚法》在我市得到较好实施。我市2015年至2018年在全省治安管理工作绩效考评中连续四年荣获第一。

(一)宣传力度不断加大。《治安管理处罚法》颁布实施以来,我市各级政府、公安机关及其他相关部门按照“谁执法、谁普法”的原则,创新和改进法制宣传方式方法,深入开展法律进机关、进企业、进校园、进社区、进农村、进家庭活动,有针对性地开展《治安管理处罚法》宣传,为该法的贯彻执行营造良好的法制环境。信州区在全省率先推出民警自编自导自演的“泰评警事”法制宣传节目;广丰区在每个中小学设立“法制副校长”,定期进行普法教育;弋阳县通过政府及公安机关微信公众号及时报道违法典型案例,宣讲《治安管理处罚法》。德兴市充分利用综治宣传月、“110”宣传日、禁毒宣传月等进行《治安管理处罚法》宣传,法制副校长到校开展法制报告会、法律知识讲座,提高广大教师和学生的法律意识。

(二)执法能力不断提升。公安机关开展“大练兵、大比武”、执法质量考评、组织执法资格考试等活动,促使民警自觉学法、依法执法,提高民警的执法水平和履职能力。一是积极开展法律知识培训。利用警衔晋升、专项培训等加强对《治安管理处罚法》及相关法律法规的学习。市公安局采取民警兼职授课和外聘人员授课相结合方式,每季度开展集中法律培训。2017年以来,开展执法培训60余次,实现参与执法办案民警全覆盖。二是建立激励机制以考促学。市、县两级公安机关出台奖励措施,鼓励民警参加司法考试和高级执法资格考试。目前,全市民警均通过基本执法资格考试,376名民警通过高级执法资格考试,通过数占全省34.5%。

(三)执法行为不断规范。一是建立规范的办案区。各级公安机关开展执法场所规范化建设,建立统一规范的办案场所,为规范执法行为打下扎实基础。二是规范执法程序。从案件审核审批、关联信息到执法考评、执法档案,每个环节都有严格的程序规定,做到“一案一码”,统一审核,案卷集中保管。三是强化执法监督。市公安局成立主要领导任组长的执法质量考核评议工作领导小组,每年对县级公安机关、市局执法办案单位的行政案件进行两次执法考评,按照《执法质量考核办法》《案件质量通报制度》《案件主办民警制度》等规章制度进行监督,及时发现和解决问题,并将案件质量纳入绩效考评。四是主动接受监督。自觉接受人大代表、政协委员、新闻媒体、人民群众监督,对人大代表、政协委员的建议、提案以及群众反映的问题,及时核处,及时反馈。

(四)防控体系不断完善。一是推进合成警务工作站建设。2016年,市公安局在城区建成首批五个集“街面巡逻、应急处突、便民服务”等职能于一体的合成警务工作站,推进警务工作向精细化发展、向更深更广层面延伸,荣获全国公安机关创新成果优秀奖。二是大力推进“天网”“雪亮”工程建设。全市建成各类监控摄像头34500余路,212家物流寄递企业、495个加油站安装了“天网”视频监控,886家旅馆安装了人像识别系统,基本实现重点公共区域、主要道路、重点场所监控全覆盖,进一步织密城乡“天罗地网”。三是积极开展群防群治。坚持预防为主,在全市建立以基层派出所为主导、村(居)为骨干的群防群治巡逻队,加强社区治安防范。信州区整合现有民警和3000余名社会安保力量大力开展“百卡围城、千警巡逻、万民守护”行动,压降发案成效显著,“七防工程”经验被公安部《公安调研》刊发推广。信州区西市街道创新社会治安网格化管理模式,通过线上、线下同步运行,96名“西市格格”把社区服务延伸到居民家中,得到省委、省政府肯定。横峰县创新推出“护城”“护村”“护学”等“十护”系列行动,社会治安管理工作绩效在2017、2018年全市考评中连获第一。

(五)治安形势不断好转。一是违法行为得到有力打击。2017年7月以来,全市公安机关共查处治安案件5.8万件,行政拘留7.5万人次,罚款5.7万人次,强制隔离戒毒1077人次。在查处的案件中,侵犯他人人身权利和财产权利案件4.1万件,妨害社会管理案件7651件,扰乱公共秩序案件1301件,妨害公共安全案件648件,其他案件7043件,有力打击了各类违法行为。二是社会矛盾得到有力化解。在依法打击违法行为的同时,落实宽严相济政策,对情节轻微、社会危害不大的矛盾纠纷案件,注重运用调解手段进行疏导。2017年7月以来,共调解治安案件4623件,有效防止了矛盾纠纷升级扩大,实现了法律效果与社会效果有机统一。

二、《治安管理处罚法》实施存在的主要问题

(一)部分法律条文难以适应当前社会经济发展的需要。《治安管理处罚法》2005年8月经十届全国人大常委会十七次会议审议通过、2006年3月起施行,2012年10月修订。随着我国社会经济快速发展,人们的生活生产方式发生巨大变化,《治安管理处罚法》部分条文已难以适应当前形势。主要表现在:一是部分法律条文操作性不强。如现行《治安管理处罚法》第二十四条“因扰乱体育比赛秩序被处以拘留处罚的,可以同时责令其十二个月内不得进入体育场馆观看同类比赛”,在现实中难以操作。噪声扰民的警情较多,但由于公安机关无法鉴定噪声是否超标和对噪声取证难度大,这类警情难以处理。二是新业态管理无据可依。电子商务、互联网金融中的网络安全、个人信息的保护、快递物流中的寄件安全、无人机驾驶的管理等伴随着社会发展而衍生出新的问题。现行《治安管理处罚法》并没有做出预见性的规定,对该类处罚缺少法律支撑。三是与《刑法》衔接不畅。职务侵占行为、各类国家考试作弊行为,侵入、非法控制计算机信息系统程序行为,网络服务提供者不履行网络信息安全管理义务行为等,《刑法》及其修正案都作了规定,而现行《治安管理处罚法》却无相关规定。如职务侵占财物未达到追诉的金额,《治安管理处罚法》又没有规定对该类行为的处罚,导致公安机关处理一些侵占类警情(事件)时缺乏明确的法律依据,得不到群众的理解。四是治安罚款执行困难。违反治安管理行为人拒不缴纳罚款或无力缴纳罚款的,《治安管理处罚法》未授予公安机关强制收缴罚款权,只能按照《行政处罚法》规定申请人民法院强制执行,增加行政成本、浪费行政资源,法律权威也大受影响。

(二)对法律宣传的深度广度不够。《治安管理处罚法》是一部与每个人都密切相关的法律,但部分单位和个人只知有其法而不知其具体内容,对该法的具体规定缺乏更深入的了解,普法教育的针对性和实效性不强。如阻碍国家机关工作人员依法执行职务、出租屋不按规定登记、强行进入大型群众性活动场所、散布或者转发谣言和虚假信息、侮辱英雄烈士等行为,一些人没有认识到违反了《治安管理处罚法》、应受治安处罚,甚至错误地认为“只有触犯刑法才算违法,违反治安管理不算违法”。

(三)执法基础相对薄弱。一是警力配备比率不足。目前全市民警共5463人,占全市总人口的万分之6.923,警力配比远低于全省平均数(万分之9.589),绝大多数农村派出所仅有5名民警(4人所也不在少数)。警察既要承担繁重的警务工作,又要配合当地党委政府的中心工作,警力不足的矛盾突出,一定程度影响了执法质量。二是民警素质需要进一步提高。随着国家法治进程的推进,对行政执法的要求日益严格,群众对执法的实体和程序公正需求也更高。由于《治安管理处罚法》对“情节严重”“情节轻微”“赌资较大”等没有作具体规定,不同民警办理同类性质的案件存在不同结果,个别民警对执法办案的严格程序掌握不够,不会办案、不愿办案、未严格遵守执法程序的情况仍然存在。三是社会治安防控体系建设仍需加强。立体化、信息化社会治安防控体系建设仍处初期阶段,对各类科技技术应用还有待加强,对照社会治安防控体系建设标准化城市要求,软硬件仍有不小差距。部分社区街道、居民区的重要路段和重点部位无监控设施,天、地网建设有待进一步提升。四是基层派出所警务保障有待完善。全市215个公安派出所中有32个“无房所”。部分县(市、区)城区派出所受条件限制,办案办公场所还不符合规定要求,一些农村派出所没有配备同步录音录像设备、视频监控、执法记录仪、一体化信息采集设备,给执法安全带来风险。社区(驻村)民警立功受奖机会较少,长期经营基础工作的积极性不高。

(四)部门协作不够紧密。由于立法和执法等多方面的原因,存在处理矛盾纠纷或其他警情过程中,相关部门和公安机关执法协作不够,线索移送和问题处理不及时的情况。如制售假烟行为、偷运有毒液体到我市境内排放倾倒问题,由于部门协作和取证难,导致处罚证据不充分。在当前创国卫工作中,由于缺乏法律规定,公安机关和其他部门之间存在管理监督职责不清现象。

(五)突出问题整治仍需加强。由于警力不足,影响治安管理执法效果。一是少数案件出警不及时,特别是农村治安案件,接警后警力难及时到位;二是破案率与群众要求还有一定差距。部分侵财案件如摩托车、电动车被盗,违法嫌疑人作案快、销赃快、流动性大,给破案带来很大困难,囿于警力不够,存在接警后调查不及时、破案率低、挽损率不高现象;三是对一些突出的治安问题打击力度不够大。“盗、抢、骗”“黄、赌、毒”问题依然存在,尤其是盗窃、诈骗和吸毒类案件有从城市向乡村转移的趋势。噪声污染、校园欺凌等方面案件时有发生;四是对出租屋管理不到位。大量出租房屋、流动人口登记不到位,未能实现“底数清、情况明”的目标,混迹于流动人口中的违法犯罪仍然较多,对流动人口的有效管控还有待加强。

三、深入贯彻实施《治安管理处罚法》的意见建议

为进一步贯彻实施好《治安管理处罚法》,促进扫黑除恶专项斗争,有力维护良好社会治安秩序,检查组建议:

1.进一步加大普法力度。市政府及其有关部门特别是各级公安机关要进一步认识贯彻执行《治安管理处罚法》对于维护社会治安秩序、保障公共安全、保护公民合法权益的重要意义,更加重视《治安管理处罚法》的宣传教育工作。要全面落实“谁执法、谁普法”责任制,抓好法律“六进”,并将普法工作与农村法律明白人培养工程协同推进。各相关部门要根据职能分工,开展有针对性的宣传教育。公安部门要充分利用新兴媒体,采取以案说法的形式强化普法;文化娱乐主管部门要加强对公共娱乐场所严禁“黄、赌、毒”的宣传;教育主管部门要加强对青少年严禁校园欺凌、预防校园贷、禁毒知识方面的宣传;司法行政部门要将《治安管理处罚法》列为普法重点,创新和改进宣传方式方法,在宣传的广度和深度上下功夫,不断增强公民知法守法意识。

2.进一步夯实执法基础。市、县两级政府要加大对公安部门人员、经费的保障力度,加大辅警招录数量,提高辅警待遇,以缓解基层警力不足的压力,有条件的地方应将辅警工资纳入财政预算。公安机关警力、经费、车辆等方面要向基层倾斜、向一线充实。要下大力气加强基层派出所特别是中心城区派出所规范化建设,提升执法保障水平。要加大经费投入,进一步构建市域圈层防控,强化街面整体防控,严密行业阵地防控,借力群防群治防控,深推科技手段防控,打造立体化、信息化社会治安防控体系,不断增强人民群众的安全感、获得感。

3.进一步提升执法水平。一要加强对民警的执法业务培训,提高业务素质和专业水准;二要规范执法程序,强化程序和证据意识,依法保护公民合法权利。要坚持过罚相当、教育与处罚相结合的原则,正确行使自由裁量权,努力维护法律的公平、公正;要规范追缴、收缴和罚款,切实防止执法利益化、利益部门化;三要牢固树立执法为民宗旨,做到有案必查、有查必处,提高执法公信力,切实保障人民群众的合法权益。要加强对流动人口的有效管控。对社会关注度高的盗窃、噪声污染、聚众赌博、校园欺凌等违法行为,要加大整治和打击力度。

4.进一步加强部门协作。社会治安是综合性问题,社会治安综合治理需要政府各相关部门密切配合。针对部门之间可能推诿扯皮的领域,市、县政府要根据法律规定,形成交叉执法的长效协调机制,解决交叉执法中存在的突出问题。各级公安机关要与城管、市场监督管理、文广新旅和环保等相关执法部门加强沟通协调,互相配合,形成合力,为全面深入实施《治安管理处罚法》创造良好的执法环境。针对并处罚款难以执行到位的情况,建议公安部门加强与法院的沟通协作,将拒不缴纳罚款的当事人纳入失信人名单,维护法律的权威和尊严。

5.进一步加强综合治理。党的十九大报告中指出,要提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平,打造共建共治共享的社会治理格局。一要依法严厉打击犯罪。积极策应“扫黑除恶”专项斗争,进一步加强相关线索核查,对危害社会治安尤其是扰乱公共秩序和妨害公共安全的违法犯罪行为依法查处、严厉打击。二要推动共建共治共享。要利用大数据、人工智能等新技术,加快推进治安业务信息系统和治安要素信息资源整合,大力推进智能化治安管理平台建设应用,健全完善治安要素信息资源体系。三要提升管理服务水平。各级各部门要建立健全治安防范制度和安全管理制度,层层压实社会治安综合治理领导责任制,把维护稳定的各项制度、措施和责任落到实处。要依托公安网、微信公众号、手机APP等互联网平台和移动终端,推行治安管理行政许可、备案类事项网上办理,为群众提供更加便捷高效的办事服务。

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    主任:朱寅健
    民族:汉族
    职位:市人大常委会主任