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关于《上饶市市容和环境卫生管理条例》 (草案)的说明
作者:    来源:上饶市人大常委会    日期:2020-05-08 09:37

根据《上饶市委常委会2020年工作要点》《上饶市人大常委会2020年审议法规草案计划》《上饶市人民政府2020年度立法计划》的要求,我局负责起草了《上饶市市容和环境卫生管理条例》(草案)(以下简称“《条例》(草案)”)。根据立法法和我市立法程序的规定和会议的安排,现就《条例》(草案)起草作如下说明:

一、立法的必要性

市容和环境卫生是生产力、竞争力,直接影响城市形象、美誉度和市民的生活质量。一直以来,市委、市政府非常重视我市市容和环境卫生管理工作。早在2006年,市政府就制订了规范性文件《上饶市中心城区市容和环境卫生管理试行办法》;2017年,市政府将《上饶市城市市容和环境卫生管理办法》列入了政府规章制订计划。但随着我市经济和社会的不断发展,城市化进程的不断加快,城区范围不断扩大,市容和环境卫生管理工作出现了许多新情况、新问题,急需相关法规来保障。

现行的国务院《城市市容和环境卫生管理条例》制定时间早,内容跟不上当前城市发展的需要,有些规定在行政执法实践中可操作性不强,一些新问题在实际执法中无法律依据,如建(构)筑物外立面管理和群众普遍关注的公园广场溜狗问题等。而且《城市市容和环境卫生管理条例》只规定了行政处罚的种类和方式,没有细化的罚款幅度和标准,给行政执法活动造成了较大困难。同时,以前我市制定的规范性文件已不适应当前市容和环境卫生建设管理的要求,且规范性文件的法律地位和效力不高,在实际执行中强制力不足,实施范围不广。尤其,我市创建国家卫生城市,餐饮油烟管理主体、居(村)民安全防范设施建设标准,在街建筑物外立面设置外置式排烟管道、凌空排水管道、晾晒支架、水龙头等附属设施和凌空排放屋顶、空调、热水器等等问题,上位法要么未明确要么规定不具体,矛盾日益凸显,我们十分需要有一部专门法律进一步细化和完善。

自我市获得地方立法权后,我市城市管理部门都呼吁加强我市的城市管理方面的立法工作,填补上位法空白,为市容和环境卫生管理提供有力的执法依据。当前,我市正在开展创建全国文明城市活动,市容和环境卫生的立法是考核内容之一。为巩固创建国家卫生城市、推进创建全国文明城市工作,制定《条例》显得十分迫切,十分必要。

二、起草《条例》(草案)的过程

形成本《条例》(草案)是市政府规章2017年立法项目《上饶市城市市容和环境卫生管理办法》起草延续的结果。

第一,做了扎实的调研论证工作。一是本地调研。主要到各县市区城管部门座谈调研,了解基层市容和环境卫生管理碰到的问题和困难,以及征求和听取他们对立法条款的建议。二是开展外地立法调研活动。2017年开展《上饶市城市管理条例》立法工作调研,我们就提前谋划同步调研了《条例》(草案)起草调研。

第二,做了充分的征求意见工作。在《条例》(草案)起草过程中,1月7日,以我局和市司法局名义联合公开征求了社会各界意见,并全面征求了全市城管系统意见。2月10日和2月25日,我局先后两次分别书面征求了“12+3”县(市、区)政府(管委会)和市委宣传部、市委编办、市文明办、市发改委、市财政局、市民政局、市公安局、市住建局、市水利局、市林业局、市教育局、市商务局、市人防办、市自然资源局、市生态环境局、市交通运输局、市农业农村局、市市场监管局、市卫生健康委、市文广新旅局20个市直有关单位意见建议。3月31日,分别书面征求了市工商联和相关行业协会意见。同时,市领导高度重视立法工作,市委副书记、代市长陈云逐条审阅了《条例》(草案)并提出修改意见,我们认真逐一进行了研究并修改。市委常委、市政府副市长俞健专门听取汇报,提出具体要求,并主持召开全市城建重点工作推进会,一对一征集了“12+3”县(市、区)政府(管委会)分管领导意见,收集意见共16条,能采纳的意见都采纳,部分未采纳的进行沟通,逐一说明了理由。

第三,集思广益召开座谈。3月11日-12日,我局联合市人大、市司法局先后召开区、街道(乡镇)、居(村)民委员会代表、商户代表,市直有关单位,全市城管系统立法调研座谈会,面对面征集意见建议。

我们召开专题会议对收集到的各方面意见逐条研究分析消化吸收,最大程度采纳了各方提出的合理化意见建议,最终形成送审稿,提请市政府常务会议审议。

三、《条例》(草案)的依据、框架及其特点 

(一)《条例》(草案)的依据

本《条例》(草案)主要以《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国广告法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《治安管理处罚法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市道路管理条例》、《城镇排水与污水处理条例》、《江西省物业管理条例》等法律法规为立法依据,同时还借鉴了《吉安市城市市容和环境卫生管理条例》、《景德镇市市容和环境卫生管理条例》、《温州市市容和环境卫生管理条例》、《九江市城市市容管理条例》、《衢州市城市市容和环境卫生管理条例》、《杭州市户外广告设施和招牌指示牌管理条例》、《宜春市生活垃圾分类管理条例》等兄弟省市的地方性法规。

(二)《条例》(草案)的框架

《条例》(草案)共5章53条,除总则和附则外,包括市容和环境卫生责任制度、建筑物、构筑物容貌管理、公共场所容貌管理、广告、招牌容貌管理、照明容貌管理、公共场所环境卫生管理、环境卫生设施建设和管理服务、垃圾处置管理等核心内容。

(三)《条例》(草案)的主要特色

一是问题导向。针对性地解决了城市管理和创建国家卫生城市、全国文明城市过程中存在问题和难点。比如,明确了餐饮油烟管理主体、居(村)民安全防范设施建设标准等,对上位法未明确或者规定不具体的在街建筑物外立面设置外置式排烟管道、凌空排水管道、晾晒支架、水龙头等附属设施,凌空排放屋顶、空调、热水器等雨水、废水影响市容和环境卫生行为进行创新规定并设置了相应罚则。二是综合治理。坚持统一领导、分级负责、公众参与、社会监督的原则,设置专门章节建立市容和环境卫生责任制度,落实门前三包责任制,构建城市管理人人参与的“大城管”格局,并要求对在市容和环境卫生工作中作出贡献的单位和个人给予奖励。三是突出实用。根据《条例》(草案)为《上饶市城市管理条例》子法的定位,创新采用行为规范与行为处罚一体化的立法模式,便于学法、用法、执法。四是民生优先。对公共设施井盖沟盖影响公共安全,餐饮油烟扰民等问题,进行严管重罚;对化粪池、储粪池外溢、堵塞,规定先协调解决问题,再分清责任。同时,坚持教惩并重,综合设置警告、责令改正、责停行为等法律责任;规定最小损害原则,要求根据违法性质和危害先行教育、劝解、疏导,确保城市管理721工作法得到贯彻落实。

四、《条例》(草案)需要说明的问题 

(一)关于适用范围

本《条例》(草案)明确了适用范围为“本条例适用于本市城市建成区和县级以上人民政府确定实行城市化管理的其他区域”。而本市包括上饶市辖区内的县、市、区以及上饶经济技术开发区、三清山风景名胜区和上饶高铁经济试验区。

(二)关于管理体制

《条例》(草案)中第一章第五条、第六条对政府部门及相关单位的职责做出了规定。县级以上人民政府应当加强对市容和环境卫生管理工作的领导,完善市容和环境卫生基础设施,提高市容和环境卫生工作管理水平。县级以上人民政府城市管理部门负责本行政区域内的市容和环境卫生管理工作。县级以上人民政府发展改革、市场监管、财政、公安、住建、自然资源、生态环境、交通运输、卫生健康、民政等部门按照各自职责,共同做好市容和环境卫生管理工作。乡镇人民政府和街道办事处负责本辖区内的市容和环境卫生管理工作,指导村(居)民委员会协助开展城市市容和环境卫生管理工作。村(居)民委员会应当协助做好市容和环境卫生管理工作,组织居民制定维护市容和环境卫生的公约,动员居民积极参加市容和环境卫生治理活动,发现并报告市容和环境卫生中存在的问题。

(三)关于市容和环境卫生责任制度

为保障市容和环境卫生工作的具体落实,《条例》(草案)第二章在上位法规定的基础上,建立和划分责任区、责任人,细分相关单位和个人的权利义务。例如,《条例》(草案)第二章第十一条规定:市容和环境卫生工作实行责任区制度,责任区域由县级人民政府城市管理部门会同街道办事处、乡镇人民政府划定。市容和环境卫生责任区的责任人按照以下原则确定:(一)主次干道、市政设施、公共广场、公共厕所、垃圾转运站及其他公共环境卫生设施由市容和环境卫生工作机构负责,未移交给市容和环境卫生工作机构的,由建设单位负责;(二)供水、供电、通讯等公共设施,由建设经营管理单位负责;(三)街巷,由乡镇人民政府或者街道办事处负责;(四)实行物业管理的住宅小区、写字楼由物业管理单位负责,未实行物业管理的住宅小区由所在地街道办事处或者乡镇人民政府负责;(五)商场、宾馆、商铺、停车场、洗车场、集贸市场、餐饮服务、展览展销等场所由经营管理单位负责;(六)铁路、高速公路、城市快速路、城市轨道交通由经营管理单位负责;(七)机场、火车站、汽车站和文化、体育、娱乐、游览、公园、绿地等场所由经营管理单位负责;(八)河道、水域、渠道、湖泊等堤岸水面,由使用或者管理单位负责;(九)储备地块,由管理单位负责;拆迁工地和尚未开工的建设工程用地,由建设单位负责;正在施工或者已经竣工尚未办理交接手续的建设工地,由承建单位负责;(十)机关、团体、学校、医院以及其他企业、事业单位的责任区域由所在单位负责;无法确定责任人的,由街道办事处、乡镇人民政府报县级以上人民政府确定。通过本章规定,逐步实现城市管理执法工作全覆盖,并向乡镇延伸,推进城乡一体化发展。

(四)关于立面管理

从空间角度看,街道两边一般有沿街界面比较连续的建筑围合,这些建筑与其所在的街区及人行空间成为一个不可分割的整体。相比而言,街道更多地与市民日常生活以及步行活动相关。因此,为了保持建筑物的整洁、美观。街道的临街建筑物的阳台和窗外,不得堆放、吊挂有碍市容的物品。搭建或者封闭阳台必须符合城市人民政府市容和环境卫生行政主管部门的有关规定。此外,城市工程管线宜地下敷设,当架空敷设可能危及人身财产安全或对城市景观造成严重影响时应采取直埋、保护管、管沟或综合管廊等方式地下敷设。建(构)筑物不得违章搭建附属设施。封闭阳台、安装防盗窗(门)及空调外机等设施,宜统一规范设置。电力、电信、有线电视、通讯等空中架设的缆线宜保持规范、有序,不得乱拉乱设。为此,《条例》(草案)中第三章第十四条至第十六条针对立面管理的上述问题作出了相应的规定。

(五)关于工地管理

城市化建设的飞速发展伴生城市施工场地的增加,环境保护与文明施工协调一致是城市生产生活和城市资源环境发展的共同需要。在城市工程建设施工过程中,规范企业现场施工行为,有效防止周边环境污染是城市管理部门的普遍要求。依法施工既是实施城市环境保护的重要措施,也是展示城市市容形象的途径。而且,为了便于施工现场的工作,现场管理尤为重要。首先是划分建筑面积,办公区域和生活区域,使三个部分不能相互干扰。施工区域是安全隐患最大的区域,因此在施工区域内,必须加强强度管理。办公区必须有良好的工作环境,安全和清洁。生活区应安全,舒适,温暖,方便。易燃易爆一定要采取保护措施,小心不要损坏公共财产,不要污染环境。为此,《条例》(草案)中第三章第二十一条、第二十二条针对施工工地围挡和施工工地现场管理作出了相关具体规定。

(六)关于广告招牌设置

为了规范城市中广告招牌的设置维护,《条例》(草案)第三章第二十七条至第三十三条对便民宣传、设置广告、临时广告、设置招牌、落地招牌、广告招牌安全维护作出了规定,使广告、招牌的管理有法可依。

(七)关于餐饮油烟

随着餐饮行业的火热,如今城区中已经有越来越多的餐饮店,在满足人民群众的生活需求的同时,也存在不少隐患,带来了很多问题。其中,关于餐饮店油烟排放的问题最为棘手,因此,要加强对餐饮业环保问题的监管。《条例》(草案)第四章第四十一条、第四十二条采用禁止性规定和命令性规定对该类问题做出了详细的规定。要求餐饮场所应当配置专用烟道,禁止在住宅物业以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。又要求排放油烟的餐饮场所应当安装油烟净化设施并保持正常使用,或者采取其他油烟净化措施,使油烟达标排放,并防止对附近居民的正常生活环境造成污染。不得封堵、改变专用烟道,不得直接向大气或者城市地下管道排放油烟。遵守上述规定,才能相对有效的扭转餐饮油烟乱排乱放的城市恶习。

(八)关于垃圾分类处置新风尚

垃圾分类的优越性被越来越多的人所认识,垃圾分类的管理办法正在文明国家、地区普遍推广,成为当前和今后垃圾管理变革的发展趋势。垃圾分类是指按照垃圾的不同成分、属性、利用价值以及对环境的影响,并根据不同处置方式的要求,分成属性不同的若干种类。通过分类投放、分类收集,把有用物资,从垃圾中分离出来重新回收、利用,变废为宝。既提高垃圾资源利用水平,又可减少垃圾处置量。它是实现垃圾减量化和资源化的重要途径和手段。《条例》(草案)第四章第四十四条至第五十一条分别从垃圾分类处置、源头减量、责任区垃圾处置、单位居民废弃物处置、作业残留、餐厨垃圾处置、建筑垃圾处置、垃圾处置收费、建筑垃圾消纳场八个方面对处置垃圾作出了系统性的规定。

以上说明,连同《条例》(草案),请审议。

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    主任:朱寅健
    民族:汉族
    职位:市人大常委会主任