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关于规范性文件备案审查工作情况的报告
作者:    来源:上饶市人大常委会    日期:2021-02-25 15:21

──2021年2月24日在市四届人大常委会第三十九次会议上 

市人大常委会法工委主任  周建新

 

主任、各位副主任、秘书长,各位委员:

根据全国人大常委会关于建立向常委会报告备案审查工作情况制度的要求和《江西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》的有关规定,现将近年来规范性文件备案审查工作情况报告如下:

一、基本情况

近年来,在市人大常委会领导下,法工委与其他专工委协同配合,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻习近平法治思想,深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神,全面贯彻落实中央和省、市关于加强规范性文件备案审查工作的部署要求,坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”,强化制度能力建设,努力开创备案审查工作新局面。

(一)备案情况。包括接收市“一府两院”、各县(市、区)人大常委会规范性文件备案和将市人大及其常委会决议、决定报送省人大常委会备案两个方面。

1.接收备案情况。2018年接收备案14件,全部为市人民政府报送。2019年接收备案126件,其中市人民政府22件,县(市、区)人大常委会104件。2020年接收备案60件,其中市人民政府5件,县(市、区)人大常委会55件。法工委与其他专工委对所有报备文件进行了初步审查,全部予以登记备案。

2.报送备案情况。2018年向省人大常委会报送备案15件,2019年报送备案10件,2020年报送备案15件。做到应报尽报,没有漏报、迟报情况。报送备案的文件全部通过审核并予备案。

(二)审查情况。包括主动对备案登记的规范性文件进行审查和根据有权单位(县级以上人大常委会或者人民政府、人民法院、人民检察院)提出的审查要求、公民提出的审查建议开展审查。

1.主动审查情况。法工委对登记备案的每一份规范性文件及时进行审查,同时分送相关专工委进行同步审查。经审查认为可能存在合法性或者适当性问题的,在与相关专工委沟通,达成一致意见后,以书面或口头形式向制定机关提出初步审查意见。近年来主要对《上饶市道路交通安全管理办法》和《上饶市中心城区城市生活垃圾处理费征收使用管理办法》提出了合法性审查意见,制定机关根据审查意见进行了纠正。

2.依审查要求、审查建议开展审查的情况。近年来未收到单位和个人提出的审查要求或审查建议。

二、主要做法

(一)强化组织领导。市人大常委会认真贯彻落实《中共江西省委关于进一步加强和改进人大工作的意见》《省人大常委会关于进一步加强规范性文件备案审查工作的意见》和《中共上饶市委关于加强新时代人大工作的意见》,多次研究部署备案审查工作,加强工作力量配备,2017年招录了一名法律专业人员从事备案审查工作,2020年指定一名法工委副主任具体分管备案审查工作。

(二)健全完善制度。自接手规范性文件备案审查工作以来,法工委积极着手建章立制工作。一是制定备案审查程序规定。历时近半年,经多方征求意见和研究讨论,反复修改完善,《上饶市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查程序的规定(草案)》提交主任会议讨论通过后,于2018年5月10日印发执行。《规定》就规范性文件报备范围、报备程序和要求、审查处理程序作出了具体规定,为备案审查工作提供了更为完备的操作指南。二是完善备案审查工作程序。设立规范性文件备案登记台账,建立法工委和相关专工委同步审查机制。对报备的规范性文件,先由法工委接收、登记、初审文件所涉内容,按内容类别及有关规定分送相关专工委进行审查,审查结果和意见、建议反馈法工委,法工委跟进后续工作。市人大常委会各专工委分工负责、互相配合、同步审查,大大提高了审查工作的质量和效率。

(三)加强能力建设。通过学习、借鉴和信息化建设,提高开展备案审查工作的能力水平。一是组织工作培训。2016年以来,参加全国人大常委会组织的立法暨备案审查工作培训6人次,参加省人大常委会组织的立法暨备案审查工作培训24人次;邀请专家学者来饶授课3次,组织全市人大系统培训学习2次。2019年9月29日依托市人大常委会“人大讲堂”平台开展的备案审查工作培训会,邀请省人大常委会法工委主任周雍作《关于规范性文件备案审查法律制度的几个问题》专题辅导。2020年9月30日联合市司法局举办的立法及备案审查工作培训会,邀请省人大法制委副主任委员叶敏健进行辅导授课。二是借鉴外地经验做法。近年来,通过走出去、请进来,先后赴鹰潭、九江、景德镇、承德、葫芦岛和湘潭等市进行立法暨备案审查工作考察学习,向来我市考察的兄弟市人大学习借鉴开展规范性文件备案审查工作好的经验做法,交流心得体会。三是积极参与备案审查信息平台建设。及时对接省人大常委会备案审查信息化平台建设工作。2018年参加了省人大常委会组织的备案审查信息平台操作培训。2020年1月完成了备案审查信息平台向市、县延伸有关数据信息收集上报工作。2020年10月,配合完成省人大常委会就我市备案审查机构设置、人员配置、队伍建设情况和工作开展情况的专题调研。四是加强工作指导。在做好市本级备案审查工作的同时,注重加强对各县(市、区)人大常委会备案审查工作的督促和指导。及时转发上级人大常委会备案审查理论研究和工作动态。日常通过回答电话询问、微信沟通等方式为县(市、区)人大法制委答疑解惑。赴各县(市、区)人大常委会调研,座谈了解工作开展情况、存在的困难和不足,交流好的经验做法,推动备案审查工作市、县两级共同提高。

(四)突出审查重点。紧紧围绕“有件必备、有备必审、有错必纠”要求,紧抓报备、审查、纠错三个关键环节,以严谨态度认真审查、尽最大能力发现问题、以结果导向纠正错误。

一是紧扣报备环节,促进有件必备。加强与报备单位沟通联系,定期查看信息公开平台,按要求督促报备单位依法、及时报备。每年年底通知各报备单位进行年度自查,查找是否存在规范性文件应报未报的情况,有力推动“有件必备”更好落到实处。二是抓牢审查环节,实现有备必审。认真搜集、研读相关的法律法规和政策依据,对报备件进行合法性审查,重点审查是否存在同法律、法规规定相抵触,同上级或者本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定相抵触,超越法定权限减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务,制定程序违法等情形。突出重点领域,针对民生领域、关乎群众切身利益的规范性文件进行重点审查。如《上饶市民宿消防安全管理暂行办法》(饶府厅字〔2018〕122号)《上饶市中心城区污水处理费征收使用管理办法》(饶府办发〔2019〕24号)《上饶市中心城区城市生活垃圾处理费征收使用管理办法》(饶府办发〔2019〕25号)等文件,法工委都进行了重点审查。三是紧盯纠错环节,实现有错必纠。经审查认为可能存在合法性问题的,及时与报备单位、起草单位进行沟通,听取情况说明,交换意见看法。2018年,全国人大常委会法工委集中开展对道路交通管理法规规章审查,市人大常委会根据省人大常委会要求对《上饶市道路交通安全管理办法》进行了审查,针对其中的超越法定权限增加公民义务、处罚规定违反上位法和没有法律法规依据设定行政强制措施等问题提出了书面审查意见,制定单位采纳审查意见并及时对相关内容予以纠正。2020年,在审查《上饶市中心城区城市生活垃圾处理费征收使用管理办法》过程中,采取口头形式提出审查意见,由制定单位自行纠正个别条款超越法定权限增加公民义务的问题。四是配合上级人大常委会开展专项清理。专项清理是备案审查工作的延伸。通过专项清理,废止不符合现行法律法规的规范性文件。近年来,配合上级人大常委会先后开展了涉及生态环境保护、涉及野生动物保护、与民法典相关地方性法规、地方政府规章和规范性文件专项清理工作。

三、存在的主要问题

经过近年来的不断实践和探索,我市的规范性文件备案审查工作虽然取得了一定成效,但同时也还面临一些困难和问题,主要是:

(一)思想认识还不到位。部分备案审查工作相关单位和个人对规范性文件备案审查工作的重要性、必要性认识不足,对备案审查工作投入不够,有的还有“政府出台的文件不好去改”的思想顾虑。迟报漏报现象还没有完全杜绝,少数报备单位仍然存在年底一次性报备的现象。

(二)审查能力还需加强。县级人大常委会普遍存在机构不够健全、工作力量薄弱、专业人员缺乏的问题。12个县(市、区)人大常委会均实行法制委、监察司法工委、备案审查工委三块牌子一套人马,人数少,担子重。各县(市、区)从事备案审查工作的人员,有法学专业背景或法律工作经历的较少。规范性文件备案审查工作是一项政策性、法律性、专业性很强的工作。对于政府规范性文件是否抵触上位法、是否符合上级政策精神的判断,常常涉及到不同学科的专业知识和各行业领域的业务知识。受知识储备和工作生活经历等的限制,单凭个别审查人员的工作,难以适应新形势下对备案审查工作的新要求,急需建设一直多元化、高水平、常态化的审查队伍。

(三)工作机制还需健全。对报备单位“有件必备”的常态化监督制度机制还没有完全建立。对审查流程、审查标准和督促纠正机制等方面的规定有待细化。“有备必审”中是否尽到审查责任的判断标准尚未明确。“有错必纠”中纠错程序的操作性有待优化,纠错的刚性有待强化。

四、下步工作打算

2021年,我们将深入学习贯彻全国人大备案审查工作经验交流现场会精神,按照第二次全省地方立法座谈会要求,进一步增强工作主动性和自觉性,持续加强制度和能力建设,继续扎实推动工作,不断提高我市备案审查工作水平。

(一)进一步强化思想认识。提高政治站位,把备案审查工作作为一项重要政治任务,摆在推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化大局中认识、谋划和推动。着力提高市、县两级人大常委会各专工委对备案审查工作的思想认识,全面落实上级关于全面加强和改进备案审查工作的要求和部署,共同推动备案审查工作再上新台阶。

(二)进一步夯实能力基础。按照全国人大常委会“大培训、大调研、大交流、大探索”要求,组织参加全国、全省备案审查培训,适时举办全市备案审查相关人员工作培训。认真学习贯彻《法规、司法解释备案审查工作办法》。通过组织工作培训、加强工作指导、推进交流学习,为我市备案审查工作发展夯实能力基础。

(三)进一步推进各项工作。从制度、队伍和能力建设等各方面以及备案、审查、纠正等各流程全方位推进备案审查工作。按照全国人大常委会“省级提升、市级探索、县级破题”的要求,把市县两级的探索和破题作为下一步重点任务抓牢抓实。创新备案审查工作方式、方法,借“外脑”、引“外智”,提高审查工作质效。按照上级“两年内实现县级以上人大常委会备案审查工作报告全覆盖”要求,统筹安排、有序推进县(市、区)人大常委会听取和审议备案审查工作报告,逐步实现县级全覆盖。

(四)进一步完善制度建设。通过适时修改我市备案审查程序规定、常委会或主任会议作出决定、向有关单位发出通知等方式,将《法规、司法解释备案审查工作办法》的精神、原则和规定及时落实到位,完善报备范围、强化制度刚性。

(五)进一步推进信息化建设。按照省人大常委会部署,及时做好工作对接,全力配合完成我市备案审查信息平台的开通、调试、使用和向下延伸工作,提升我市备案审查工作信息化水平。

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    主任:朱寅健
    民族:汉族
    职位:市人大常委会主任