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生态环境保护法律制度
作者:    来源:中国人大网    日期:2022-06-20 11:00

全国人大常委会法工委行政法室副主任 刘海涛

改革开放四十多年来,我国经历了工业化、城镇化的快速发展,我国的生态环境治理不断前行,我国生态环境法治建设也取得显著成效。党的十八大以来,系统形成了习近平生态文明思想,有力指导生态环境保护立法取得全方位、开创性、历史性成就,提升了生态环境保护立法质量,实现了生态环境保护法律制度升级换代,覆盖全面、务实管用、严格严密的中国特色社会主义生态环境保护法律体系初步形成。这为全面加强生态环境保护、打好打赢污染防治攻坚战、推进生态文明建设提供了有力法治保障。

习近平总书记指出,保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。夯实生态环境法治基础,构建系统完整制度框架,对建设美丽中国,实现国家治理体系和治理能力现代化至关重要。下面将我国生态环境保护法律制度的发展、特点、主要内容等介绍如下:

一、生态环境保护法律制度的发展及特点

(一)法律制度的发展

党的十一届三中全会开启了改革开放和社会主义现代化建设新时期。1982年宪法规定了“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”等有关生态环境保护的内容。1979年,制定了环境保护法(试行)、森林法(试行),首开我国制定生态环境保护法律先河。其后,又制定了海洋环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、水土保持法、循环经济促进法、清洁生产促进法等生态环境保护法律,并不断进行修改完善。

党的十八大以来,中国特色社会主义进入新时代。以习近平同志为核心的党中央高度重视生态环境保护立法,生态环境保护立法力度之大、成效之显著前所未有。党的十八大以来,通过宪法修正案,将“贯彻新发展理念”“生态文明”写入宪法;共制定7部、修改17部生态环境保护法律。2014年全面修订环境保护法,这标志着生态环境保护立法进入一个新的里程碑。这部法律广泛听取意见,精雕细刻,贯彻了党的十八大、十八届三中全会精神,从我国国情和发展阶段出发,回应了社会关切和人民群众期盼,解决了生态环境保护领域的突出问题。修改后的环境保护法获得了国内各界和国际社会的广泛赞誉,称新环保法是针对我国严峻生态环境形势的一记重拳,是史上最严的环保法。

目前,我国生态环境保护法律达到30多件,还有100多件行政法规和1000余件地方性法规。中国特色社会主义生态环境保护法律体系,包括环境保护法、生物安全法等综合性法律,针对大气、水、土壤、固体废物、噪声、放射性等污染防治的专门法律,涉及防沙治沙、水土保持、野生动物保护等环境和生物多样性保护的法律,森林、草原、湿地等资源保护的法律,长江保护法和正在审议的黄河保护法草案等流域性生态环保法律,正在审议的黑土地保护法草案和拟启动制定的青藏高原生态保护法等特殊区域类法律。

地方立法发挥着重要作用:一是确保党中央关于生态文明建设的重大战略部署在生态环境保护立法工作中得到全面贯彻;二是突出地方实际,通过有针对性的规定服务地方绿色发展大局;三是进一步丰富立法形式,在立法内容、条文体例、工作机制等方面积极探索。

生态环境保护法律不断完善,筑牢了生态环境法治的根基,搭建了生态环境保护制度的“四粱八柱”,对增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性具有重要意义。

(二)法律制度的总体特点

1.覆盖全面,山水林田湖草沙冰一体化保护。一是涵盖各类自然系统;二是包含了大气、水、土壤等各种环境要素;三是统筹污染治理、生态保护、应对气候变化。

2.从实际出发,既立足本国国情,又借鉴国外先进经验。首先立足本国实际情况,实行区域限批、生态保护红线等制度。其次学习借鉴环境影响评价、排污许可、环境保护税、环境公益诉讼等制度。

3.坚持问题导向,具有针对性、适用性和可操作性。立法就是要关注民生之患、民心之痛,解决人民群众反映强烈的大气、水、土壤污染和生态破坏等突出环境问题。

4.坚持机制创新,用最严格制度最严密法治保护生态环境。一是坚持环保从严。加大对违法行为的处罚力度,破解“违法成本低、守法成本高”难题。二是构建全过程控制体系。强化规划、环境影响评价、监测等源头预防制度,完善分类管理、环境保护责任制等过程控制制度,实现从源头到末端的全链条管理。三是坚持统筹协调,强化联合防治。

二、主要生态环境保护法律制度

(一)生态环境规划制度

“合理布局,规划先行”。生态环境规划是各方面在一定时期内开展生态环境保护工作的总目标和路线图。生态环境规划本质上是克服盲目性和主观随意性的科学决策活动,是在时间、空间上的总体布局和具体安排。制定生态环境规划,可以实现顶层设计,有利于从源头预防生态破坏和环境污染,进而推动形成绿色生产和生活方式,促进人与自然和谐发展。目前,我国形成了以国家发展规划为统领,以生态环境保护规划为基础,以专项规划、流域规划等为支撑的生态环境规划体系。

(二)环境标准制度

环境标准是环境领域需要统一的各项技术要求。环境标准在国家的环境管理中起着重要的作用。环境标准以科学研究成果和实践经验为依据,具有科学性和可实施性,是环境目标、环境评价、环境监测以及环境执法的基础和依据。

环境质量标准是制定环境政策目标和污染排放标准的依据;地方政府对本行政区的环境质量负责,环境质量标准是对地方政府进行考核的重要依据。污染物排放标准是实现环境质量目标,结合经济技术条件,对排入环境的污染物或有害因素所做的控制规定,超出污染物排放标准排污的,污染者要承担相应的法律责任。上述标准与环境监测标准、环境管理规范标准、环境基础标准等其他环境标准共同构成环境标准体系。

(三)环境监测制度

环境监测是保护环境的基础性工作,是推进生态文明建设的重要支撑。环境监测数据是客观评价环境质量状况、反映污染治理成效、实施环境管理与决策的基本依据。针对部门之间的环境监测点位(断面)存在重复设置、监测信息发布渠道过多、导致相互矛盾等问题,环境保护法“化零为整”,规定统一规划国家环境质量监测站(点)的设置,建立监测数据共享机制;统一发布国家环境质量、重点污染源监测等信息。

监测数据质量是环境监测工作的“生命线”。环境监测数据一旦造假失真,不仅会让企业在虚假数据的掩护下不加节制地排污,而且会误导监管部门的决策和应对。因此,谁弄虚作假,谁就触碰了这条“生命线”,都要受到严惩。通过篡改、伪造监测数据等逃避监管方式违法排放污染物的,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以拘留;环境监测弄虚作假已纳入刑法修正案(十一),适用“提供虚假证明文件罪”、“出具证明文件重大失实罪”。

(四)环境影响评价制度

环境影响评价是环境管理的第一道闸门,对于贯彻预防为主的原则,控制污染增量无序发展发挥着极为重要的作用。环境影响评价包括规划环境影响评价和建设项目环境影响评价。党的十八大以来,生态环境保护立法加强和完善了该制度,包括强化规划环评的源头预防作用,规划的环评结论应当作为建设项目环评的重要依据;将环境影响登记表由审批制改为备案制,优化相关审批流程,提高行政效率;对“未批先建”出重拳,对“未批先建”违法行为由定额罚款修改为按照建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下给予罚款,拒绝停建的,可给予拘留。

(五)分区分类管理和环境名录清单制度

生态环境保护工作具有复杂性,对环境污染、生态破坏的预防和治理需要实行统一管理和分区分类管理相结合的综合治理方式。分区分类管理有利于区分不同的地域和情况采取有针对性的环境治理措施。

有效的分类管理,往往需要通过环境名录和清单来实现。环境名录和清单是实现环境精细化管理的重要方式,是环境执法的重要依据。如生物安全法规定,国家建立生物安全名录和清单制度。野生动物保护法规定,国务院野生动物保护主管部门应当会同国务院有关部门,确定并发布野生动物重要栖息地名录。土壤污染防治法、大气污染防治法、水污染防治法、噪声污染防治法等污染防治法在规定了名录制度的基础上,还对纳入名录的相关责任人规定了采取风险管控措施、实行自动在线监测等义务。

(六)区域限批和约谈制度

地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。如何加强对地方政府的有效监督,督促地方政府切实负起责任是生态环境保护法律制度的一项重要内容。

区域限批对督促地方人民政府履行生态环境保护责任,集中解决突出环境问题,推动区域环境质量改善具有积极意义。环境保护法规定,对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区,省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。海南自由贸易港法规定,环境保护目标未完成的地区,一年内暂停审批该地区新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。区域限批是监督地方政府的“尚方宝剑”和“杀手锏”。

约谈是行政机关内部的监督制度,上级可以对下级依法进行告诫谈话、指出相关问题、提出整改要求并督促整改到位的一种行政措施,是预防和解决地方政府不作为和违法行政的有效手段。

(七)生态环境许可制度

生态环境许可,是指负有生态环境监督管理职责的行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。如水土保持法规定了水土保持方案审批,野生动物保护法规定了人工繁育国家重点保护野生动物许可,固体废物污染环境防治法规定了跨省、自治区、直辖市转移危险废物的审批,环境保护法等法律规定了排污许可。

排污许可是比较典型的生态环境许可制度。排污许可制度是对固定污染源进行监督管理核心手段,是对排污行为实现精细化管理的重要手段。排污许可将环境管理具体要求贯穿衔接起来,集中通过排污许可证来实现,为污染防治提供了强有力的环境执法手段。

(八)生态保护红线制度

生态保护红线,是国家生态安全基本保障。划定并严守生态保护红线,是贯彻落实生态空间用途管制的重要举措。生态保护红线是生态保护的核心制度,是生态安全的底线和生命线,是提高生态产品供给能力和生态系统服务功能的有效手段。环境保护法规定,国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线,实行严格保护。海洋环境保护法规定在海域划定生态保护红线。湿地保护法规定,重要湿地依法划入生态保护红线。固体废物污染环境防治法规定,在生态保护红线等区域内,禁止建设工业固体废物、危险废物集中贮存、利用、处置的设施、场所和生活垃圾填埋场。生态保护红线从制度上实现一条红线管控重要生态空间,强化用途管制,确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。

(九)生态保护补偿制度

生态保护补偿,是指生态受益者给予生态保护者因其保护生态的投入或失去可能的发展机会而进行的补偿。通过受益地区对为生态保护付出代价、做出贡献的地区提供补偿,达到生态环境改善的目的。生态保护补偿是关系民生的重大社会问题,是落实生态保护权责、调动各方参与生态保护积极性的重要手段。

生态保护补偿制度包括三个方面:一是纵向补偿。环境保护法规定,国家建立、健全生态保护补偿制度;国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度;有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金,确保其用于生态保护补偿。二是横向补偿。环境保护法规定,国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。长江保护法规定,国家鼓励相关主体之间采取自愿协商等方式开展生态保护补偿。三是发挥市场机制作用,加快推进多元化补偿。长江保护法规定,国家鼓励社会资金建立市场化运作的长江流域生态保护补偿基金。

(十)生态保护修复制度

生态修复,是指对受损和退化的生态系统进行恢复、重建和改进的过程。长期以来,受高强度的开发利用等因素影响,我国生态系统基础脆弱、欠账多,制止侵害和修复完善的任务艰巨,非一日之功。因此,大力加强生态修复,实现生态系统稳定性和生态服务功能提升,关系生态文明建设和美丽中国建设进程。环境保护法规定,国家加强对大气、水、土壤等的保护,建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度。长江保护法设专章对“生态环境修复”作了规定。土壤污染防治法从污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等方面全面系统地规定了土壤及地下水污染的风险管控和修复。森林法、草原法、湿地保护法等法律也都规定了生态保护修复的内容。

(十一)双碳相关管理制度

2020年9月22日,习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布,中国将提高国家自主贡献力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和。实现碳达峰、碳中和,是党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策,是着力解决资源环境约束突出问题、实现中华民族永续发展的必然选择。

降碳是今后一个时期我国生态文明建设的重点战略方向。双碳的主要措施有:调整产业结构;优化能源结构;提高能源资源利用效率;重点行业领域减污降碳协同增效;增强生态碳汇能力;强化科技支撑等。双碳相关管理制度主要包括:碳排放强度和总量控制制度、碳排放统计核算制度、碳排放交易制度、碳排放报告和信息披露制度等。

(十二)联合防治制度

近年来,生态环境保护的区域性、流域性特点凸显,亟待探索建立系统整合、综合治理、区域协调、部门联动的有效治理模式。联合防治分为几个层次:一是区域联合防治,比较典型的是大气污染防治;二是流域联合防治,比较典型的是长江保护、黄河保护;三是部门联合防治,比如联合执法、交叉执法。环境保护法明确规定,国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制,实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。“四统一”为破解地域性局限提供了顶层设计和全链条切实可行的路径。大气污染防治法单设“重点区域大气污染联合防治”一章,规定了比较完善的具体措施。长江保护法规定,长江流域相关地方根据需要在地方性法规和政府规章制定、规划编制、监督执法等方面建立协作机制,协同推进长江流域生态环境保护和修复。

(十三)信息公开和公众参与制度

环境问题与人们日常生活、身心健康息息相关。因此,解决好环境问题尤其需要发挥公众力量。要打破原来由政府“唱独角戏”的管理模式,要形成政府主导、企业担责、公众参与环境治理模式。信息公开和公众参与作为社会监督机制,有利于在源头解决社会矛盾,有利于防止行政监督缺位、失效等问题,有利于以信任化解“邻避效应”。环境保护法在确立公众参与原则的基础上,还就信息公开和公众参与作专章规定,明确公众获取环境信息、参与和监督环境保护的权利和方式,为公众通过法治渠道参与环境保护打开方便之门。其他生态环境保护法律也都通过具体规定体现了公众参与的原则。

环境公益诉讼制度是保护环境的重要武器。环境保护法规定,符合条件的社会组织,可以对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为向法院提起诉讼。这是在民事诉讼法原则性规定的基础上,首次具体规定了环境公益诉讼的主体、条件和内容,使环境公益诉讼制度有效落地实施,使环境公共利益切实得到保障。之后,环境公益诉讼制度又不断向前推进。2017年,修改了民事诉讼法和行政诉讼法,增加了检察机关提起生态环境和资源保护等公益诉讼的规定,拓展了提起环境公益诉讼的主体范围,并在环境民事公益诉讼的基础上增加了环境行政公益诉讼。

(十四)责任制度

生态环境保护正逐渐形成政府主导,各部门分工负责,企业承担主体责任,社会积极参与的齐抓共管的环境共同治理的新格局。

地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。生态环境保护法立法的一个重点就是压实政府责任,规定具体措施,明确考核评价和人大监督制度,形成倒逼机制,促使地方政府妥善处理经济发展和生态环境保护的关系。

企业事业单位和其他生产经营者是环境主要的污染者和破坏者,因而也是法律重点规范的对象。企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏,对所造成的损害依法承担责任。此外,还应当承担实施清洁生产、减少环境污染和生态破坏、建立环境保护责任制度、安装使用监测设备、制定突发环境事件应急预案等具体责任。

保护环境,人人有责。保护环境是每个公民应尽的义务。公民应当低碳生活、绿色消费、减少日常生活对环境的影响。

党的十八大以来,在生态环境保护立法过程中,各方面最集中的意见是认为生态环境领域“违法成本低、守法成本高”,最大的共识是加大对违法行为的处罚力度。环境保护法中的“硬招”体现在以下几个方面:(1)赋予环境保护执法部门查封、扣押等行政强制权,让执法部门制裁违法行为有措施、有手段。(2)对违法排污企业的罚款处罚实行“按日计罚”。只要违法行为不停止,处罚就可以继续,是上不封顶的处罚手段,是对违法者的极大震慑。地方性法规还可以根据环境保护的实际需要,增加规定除了违法排放污染物以外的按日连续处罚的违法行为的种类。(3)对通过逃避监管的方式排污等违法行为的责任人,可以予以拘留。(4)规定了双罚制。既罚排污单位,也对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予罚款。(5)对行政机关及其相关人员的违法行为明确处分方式。党的十八大以来,其他生态环境保护立法对环境违法行为也规定了严惩重罚。刑法从重设置环境犯罪刑事责任;民法典明确了“绿色原则”,侵权责任编中用专门章节对污染环境和破坏生态的侵权责任作出规定。通过这些立法对环境违法行为进行严惩和震慑,真正让制度成为刚性约束和不可触碰的高压线。

三、生态环境保护法律制度体系的不断完善

栗战书委员长在2022年1月14日召开的生态环保立法工作座谈会上的讲话指出,把握新时代对生态文明法治建设提出的新任务新要求,完善生态环保法律体系,进一步增强系统性、整体性、协同性。重点包括三个方面:一是抓紧填补空白点、补强薄弱点;二是增强生态环保领域立法的科学性;三是加快配套法规和标准制定完善工作。下一步,还将围绕推动绿色发展,促进人与自然和谐共生,进一步推动生态环境保护立法进程,强化相应领域的生态环境保护法律制度。

生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计,绿水青山就是金山银山。我们还要继续把生态环境保护全面纳入法治轨道,深入打好污染防治攻坚战,持续改善生态环境,不断完善生态环境保护制度体系,促进经济社会发展全面绿色转型,建设人与自然和谐共生的现代化。

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