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坚持和完善人民代表大会制度 推动新时代地方政权建设不断与时俱进——2022年地方组织法修改的背景和主要内容
作者:    来源:中国人大网    日期:2022-06-20 11:01

全国人大常委会法工委副主任 武增

地方组织法是关于地方人大、地方政府的组织和工作制度的基本法律,是宪法关于地方政权制度的立法实施,是地方各级国家权力机关、行政机关行权履职的重要制度保障。2021年10月,党中央召开中央人大工作会议,习近平总书记发表重要讲话,对新时代坚持和完善人民代表大会制度,加强和改进人大工作作出全面部署、提出明确要求。2022年3月11日,十三届全国人大五次会议通过了《关于修改<中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法>的决定》。这是自1979年地方组织法颁布施行以来的第六次修改,是2018年宪法修改后的第一次修改,也是1982年以来时隔四十年第一次提请全国人民代表大会审议通过。这次地方组织法修改,涉及的条文多、份量重,全面体现了党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央治国理政的一系列新思想新理念新精神,体现了中央人大工作会议精神,对地方人大和地方政府工作具有十分重要的意义。

一、地方组织法的沿革

地方组织法是关于我国国家制度、政治制度的重要法律。中国建立什么样的政治制度,是近代以后中国人民面临的一个历史性课题。在新中国采取何种政权组织形式,早在1940年,毛泽东同志就提出:“没有适当形式的政权机关,就不能代表国家,中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会直到乡人民代表大会的系统,并由各级人民代表大会选举政府。”

在中国共产党的领导下,中国人民经过艰苦卓绝的革命斗争,砸碎了旧的国家机器、废除了旧法统,建立起人民当家作主的新中国。构建新的国家政权组织体系,是新中国成立之初的迫切任务。1949年底至1950年底,中央人民政府委员会及政务院在短短的一年内,先后颁布了省、市、县、区、乡(行政村)人民代表会议通则和人民政府组织通则共十余部法律法规。1954年9月,一届全国人大一次会议召开,通过了《中华人民共和国宪法》,标志着人民代表大会制度这一国家根本政治制度正式建立。在这次会议上,全国人大组织法、国务院组织法、法院组织法、检察院组织法、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》等五部国家机构组织法,与宪法同步出台,新中国由此构建起较为完整的国家机构组织体系。

党的十一届三中全会实现了新中国历史上具有深远意义的伟大转折。1979年7月1日,五届全国人大二次会议通过了关于修正《中华人民共和国宪法》若干规定的决议,决定县级以上地方人大设立常委会。在这次会议上,根据宪法,重新修订颁布了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。县级以上地方人大设立常委会,是健全地方政权体制的重要举措,是人民代表大会制度的一次重大发展和完善,在我国民主法制进程中具有深远意义。

1982年12月,五届人大五次会议对宪法进行了修改,这次修改继承和发展了1954年宪法的基本原则,充分总结建国以来社会主义发展的丰富经验。在这次会议上,同时对地方组织法进行了修改,充分反映了1982年宪法的精神。此后,1986年、1995年、2004年、2015年进行了四次修改,本次修改是自1979年以来的第六次修改。

二、地方组织法的主要内容

地方组织法集中规定了地方人大、地方政府的设立、产生、职权以及基本的运行原则和制度。新中国成立以来特别是改革开放以来,我国地方政权制度对经济社会快速发展和社会长期稳定发挥了重要作用。习近平总书记在中央人大工作会上指出:“实践证明,人民代表大会制度是符合我国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度,是我们党领导人民在人类政治制度史上的伟大创造,是在我国政治发展史乃至世界政治发展史上具有重大意义的全新政治制度。”

2022年修改后的地方组织法共五章、九十条,第一章“总则”,第二章“地方各级人民代表大会”,第三章“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会”,第四章“地方各级人民政府”,第五章“附则”。主要内容包括:地方政权机关的性质和地位、地方政权机关的设立、地方政权机关的组成和任期、地方国家机关组成人员的选举和任免、地方政权机关的职权、地方政权机关的机构设置以及地方政权机关的会议制度,等等。

三、2022年地方组织法修改

(一)修改的背景

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视国家政权机关工作和建设,对坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路,坚持和完善人民代表大会制度,发展全过程人民民主,坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系,作出一系列重大部署、推进一系列重大工作、取得一系列重大成果。党的十九大报告提出“完善国家机构组织法”;党的十九届四中全会决定提出“健全人大组织制度、选举制度和议事规则”、“加强地方人大及其常委会建设”、“优化政府职责体系”、“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”;党的十九届六中全会决议提出“必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,积极发展全过程人民民主,健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系”。2021年10月,党中央召开中央人大工作会议,对新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作作出全面部署、提出明确要求。贯彻落实党中央重大决策部署,体现地方政权建设发展的新成就新经验新要求,有必要修改地方组织法,为不断加强和改进地方人大、地方政府工作提供有力法治保障。

修改工作遵循的原则:一是贯彻落实习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想,贯彻落实中央人大工作会议精神,把坚持党的全面领导作为地方政权机关活动和建设的最高原则,坚决维护党中央权威和集中统一领导,确保地方政权机关活动和建设的正确政治方向。二是坚持以人民为中心,充分反映地方政权机关工作、建设和基层治理新成果新经验,不断发展全过程人民民主。三是充分反映深化党和国家机构改革后,地方各级人大和政府有关机构设置及其职能的新变化,总结地方实践中的好做法。四是严格遵循宪法确立的制度、原则和规定,保持地方政权机关组织、职权和工作的稳定性连续性。五是注意处理好地方组织法与相关法律之间的关系,做好法律衔接。

根据全国人大常委会立法工作计划,地方组织法修正草案于2021年10月初次审议,2021年12月进行了再次审议,先后两次在中国人大网全文公布修正草案征求社会公众意见;2022年1月,组织部署全国人大代表研读讨论修正草案并征求意见。2022年3月,十三届全国人大五次会议审议通过关于修改地方组织法的决定。

(二)修改的主要内容

修改决定共49条,涉及地方各级人民代表大会、地方各级人大常委会、地方各级人民政府的组织、职权和工作各方面,内容十分丰富,有很多亮点。考虑到地方组织法有的章条数超过30条,这次修改地方组织法完善了体例结构,在第二章、第三章和第四章中分别增加了若干节,使法律逻辑层次更加清晰,也更便于查找引用。

1.充实总则,将坚持党的领导、坚持以人民为中心,坚持和发展全过程人民民主等载入地方组织法

这次修改地方组织法,对总则一章进行重构,增加了地方人大和地方政府应当遵循的指导思想和原则:一是贯彻党中央关于加强党的全面领导、加强党的政治建设的精神,明确地方人大和地方政府坚持党的领导、坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。二是增加规定:地方人大和地方政府坚持以人民为中心,坚持和发展全过程人民民主,始终同人民保持密切联系,倾听人民的意见和建议,为人民服务,对人民负责,受人民监督。三是明确地方人大和地方政府在国家法治统一中的职责,增加规定:地方各级人民代表大会、县级以上地方各级人大常委会和地方各级人民政府遵循在中央的统一领导下、充分发挥地方的主动性积极性的原则,保证宪法、法律和行政法规在本行政区域的实施。四是贯彻民主集中制原则,增加规定:地方各级人民代表大会、县级以上地方各级人大常委会和地方各级人民政府实行民主集中制原则。地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人大常委会应当充分发扬民主,集体行使职权。地方各级人民政府实行首长负责制。政府工作中的重大事项应当经集体讨论决定。

2.适当增加省和设区的市两级人大常委会组成人员名额

常委会组成人员数量,是地方人大常委会能力建设的重要内容。1979年重新修改地方组织法时,对地方人大常委会组成人员的名额作了规定,此后对这一问题作过四次修改,但省级人大常委会组成人员名额一直没有作过调整。2021年10月,党中央召开的中央人大工作会议,明确提出适当增加省、设区的市两级人大常委会组成人员名额。贯彻落实中央人大工作会议精神,考虑到地方人大工作的实际需要,参照以往几次增加常委会组成人员名额的做法,这次修改地方组织法将省、设区的市两级人大常委会组成人员名额上下限和最高限分别增加10名,即:省、自治区、直辖市45人至75人,人口超过8000万的省不超过95人;设区的市、自治州29人至51人,人口超过800万的设区的市不超过61人。同时,将原来单纯“按人口确定”,改为“按人口多少并结合常务委员会组成人员结构的需要确定”。

3.充实完善对规划计划、预算、国有资产等的审查监督

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把加强人大对规划、计划和预算审查监督、国有资产监督职能,作为完善国家监督体系的一个重要抓手,作出一系列重要决策部署。2020年、2021年,全国人大常委会连续制定和修改关于加强国有资产管理情况监督的决定、关于加强中央预算审查监督的决定、关于加强经济工作监督的决定等三个决定,取得一批重要制度成果和实践成果,对计划、预算、国有资产等经济工作的监督机制不断丰富和发展完善,成为人大监督的创新亮点。参照全国人大及其常委会的相关规定,2022年地方组织法修改细化和补充县级以上地方人大及其常委会对规划、计划、预算及国有资产的审查监督职能,增加的主要内容:一是审查和批准规划纲要及其调整方案,二是审查监督政府债务,三是监督审计查出问题整改情况,四是监督本级人民政府对国有资产的管理。此外,对乡镇人大的职权也作了相应规定。地方组织法关于人大开展监督的规定比较原则,今年全国人大常委会将启动修改监督法,届时将进一步细化。

4.完善地方人大和常委会讨论决定重大事项的规定

依照宪法和地方组织法的规定,地方人大及其常委会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。各级政府重大决策出台前向本级人大报告,体现了人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求,是确保党的主张通过法定程序成为国家意志的重要途径,是人民依法管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务的重要形式。多年来,地方各级人大及其常委会坚持党的领导,依法行使重大事项决定权,为推动经济社会发展和民主法治建设作出积极贡献。党的十八届三中全会明确提出,“健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告。” 2017年,中共中央办公厅印发《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》。近年来,一些地方也出台了相关的地方性法规。贯彻落实党中央决策部署,总结地方实践经验,2022年修改地方组织法,在县级以上地方人大及其常委会讨论决定本行政区域内的“重大事项”之后,增加了“项目”,在乡镇人大决定本行政区域内的“建设计划”后,增加了“项目”,同时在第五十条关于县级以上人大常委会职权中,专门增加一款,规定县级以上地方人大常委会讨论“本行政区域内的重大事项和项目,可以作出决定或者决议,也可以将有关意见、建议送有关国家机关或者单位研究办理。”

5.进一步明确主任会议的职责

主任会议既是一种会议形式,又是一个组织机构,是地方人大组织架构中的重要层次,是加强党对人大工作领导的重要制度安排。主任会议在地方人大及其常委会行使宪法和法律赋予职权过程中居于中枢地位,发挥重要领导作用。以往关于主任会议职责的规定比较零散,除地方组织法外,选举法、监督法等也有规定。根据一些地方人大的意见,这次修改地方组织法,将相关规定归纳整合,采取列举的方式作出规定,使主任会议工作职责的规定更加明确,同时增加制定年度工作计划、指导和协调专门委员会工作等内容,有效充实和完善了主任会议的权限及行权方式,对于加强地方人大常委会班子建设、组织建设,全面提升人大工作质量和水平,具有重要意义。

6.完善专门委员会和工作委员会的设置

专门委员会是人大专门性、常设机构,承担着人大及其常委会大量经常性的工作,是国家权力机关不可或缺的组成部分。我国人大专门委员会制度,经历了一个从无到有,逐步健全的过程。根据2015年党中央转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》,2015年修改地方组织法规定,县级人大可以设立法制、财政经济等专门委员会。党的十九大报告提出,完善人大专门委员会设置。2021年中央人大工作会议有关文件明确提出,加强和规范各级人大专门委员会设置。2022年修改地方组织法,对省、设区的市级地方人大专门委员会的设置作了进一步补充完善,增加了两个列名的专门委员会,即“环境与资源保护委员会、社会建设委员会”,同时作了一个兜底规定,即“其他需要设立的专门委员会”。根据中央人大工作会议精神,这次修改地方组织法增加规定,地方人大常务委员会根据工作需要,设立办事机构和法制工作委员会、预算工作委员会、代表工作委员会等工作机构。

7.关于乡镇人大召开会议的次数

关于地方人大召开会议的次数,1954年地方组织法规定:“省、直辖市、县、市、市辖区的人民代表大会会议每年举行两次,交通不便的省可以每年举行一次;乡、民族区、镇的人民代表大会会议每三个月举行一次。”实际执行中,地方各级人大没有按照地方组织法的规定做到每年召开2次或4次会议。1979年重新制定地方组织法时,根据实际情况,规定地方各级人民代表大会每年至少举行一次会议。根据我国的实际情况,乡、民族乡、镇人大不设常委会,乡、民族乡、镇人大会议可以多开几次会议。2015年《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见〉的通知》提出,乡镇人大会议一般每年举行2次。为此,2022年修改地方组织法增加规定:“乡、民族乡、镇的人民代表大会会议一般每年举行两次。”由于我国地域大,各地情况差异也比较大,考虑到各地的实际情况,地方组织法修改时对这个问题没有“一刀切”,而是留有一定的空间和余地。

8.增加法治政府建设有关规定

法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。与以往相比,这次修改地方组织法,对地方各级人民政府一章的修改内容比较多,增加了法治政府建设的目标原则,突出加强基层政权建设、完善地方政府的职权,增加规定地方政府制定规范性文件的程序和要求,完善地方人民政府机构设置的原则和程序,明确街道办事处的职责。

增加街道办事处职责的规定是这次修改地方组织法的一个重要问题。街道是城市的基本单元,是城市治理体系中承上启下的重要枢纽。1954年,一届全国人大常委会第四次会议通过了《城市街道办事处组织条例》,从法律层面明确了街道办事处职能定位以及工作任务。改革开放后,我国城市发展进入新的发展时期,城市街道办事处的职能大大拓展,街道办事处组织条例已经不适应实际需要。自上世纪90年代中期,一些地方根据本地区城市管理的实际,在创新社会治理模式、加强基层政权建设等方面做了大量探索,出台了一些地方性法规,赋予街道办事处更多职能。2009年,全国人大常委会废止了《城市街道办事处组织条例》。2021年,中共中央、国务院下发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》,明确提出加强基层政权的行政执行能力、为民服务能力、议事协商能力、应急管理能力、平安建设能力,将直接面向群众、(乡镇)街道能够承担的服务事项依法下放。贯彻落实党中央决策部署,及时总结各地的实践经验,这次修改地方组织法增加规定:“街道办事处在本辖区内办理派出它的人民政府交办的公共服务、公共管理、公共安全等工作,依法履行综合管理、统筹协调、应急处置和行政执法等职责,反映居民的意见和要求。”

9.充实体现铸牢中华民族共同体意识相关内容

我国是统一的多民族国家。民族团结是我国各族人民的生命线。党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央提出了一系列民族工作的新理念新思想新战略,形成了习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想。中华民族共同体意识是民族团结之本,做好新时代民族工作,必须以铸牢中华民族共同体意识为主线,要着力促进各民族广泛交往、全面交流、深度交融。要正确把握共同性和差异性的关系,增进共同性、尊重和包容差异性是民族工作的重要原则。着力提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平,着力防范化解民族领域风险隐患,推动新时代民族工作高质量发展。贯彻落实习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想和2021年中央民族工作会议精神,这次修改地方组织法,在地方各级人大、各级政府的职权中,补充完善了铸牢中华民族共同体意识,促进各民族广泛交往交流交融,保障少数民族的合法权利和利益,保障少数民族保持或者改革自己的风俗习惯的自由等方面的内容。

10.增加适应监察体制改革需要增加的相关内容

根据修改后的宪法和监察法的有关规定,适应地方“一府一委两院”政权机关架构的需要,增加规定:一是,明确县级以上地方各级人大常委会监督本级监察委员会的工作。二是,明确地方各级监察委员会组成人员的提名和选举任免、辞职等程序;明确地方各级监察委员会主任列席本级人民代表大会会议;明确对监察委员会主任的罢免制度和对地方各级监察委员会的质询制度。三是,明确县级以上地方各级人大常委会组成人员不得担任监察机关的职务。

11.增加区域发展合作机制、区域协同立法的规定

实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一。近年来,区域协同立法加快发展,已在跨区域生态环保、大气污染、流域共治、疫情联防联控、交通一体化等方面发挥了积极作用。其中京津冀、长三角已形成比较固定的立法协同工作机制。坚持创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。贯彻落实党中央的决策部署和宪法的规定,这次修改地方组织法增加规定:省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会及其常委会根据区域协调发展的需要,可以开展协同立法。“县级以上的地方各级人民政府根据国家区域发展战略,结合地方实际需要,可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制,加强区域合作。”“上级人民政府应当对下级人民政府的区域合作工作进行指导、协调和监督。”

12.增加突发事件应对相关机制和规定

总结近年来突发事件应对的经验,特别是应对新冠疫情的实际做法,这次修改地方组织法增加了突发事件应对相关机制和程序:一是增加规定遇有特殊情况,县级以上地方各级人大常委会或者乡镇人大主席团可以决定适当提前或者推迟召开人民代表大会会议。二是增加规定遇有特殊需要时,可以临时召集常委会会议。三是增加规定县级以上的地方各级人民政府根据应对重大突发事件的需要,可以建立跨部门指挥协调机制。

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