——2009年8月20日在市二届人大常委会第二十二次会议上
市审计局局长 何 丰
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受上饶市政府委托，向市人大常委会报告2008年度市本级预算执行和其他财政收支的审计情况。请予审议。
根据《中华人民共和国审计法》、《江西省预算审查监督条例》、《上饶市人民代表大会常务委员会关于加强市级预算审查监督办法》的规定，市审计局对2008年度本级预算执行情况进行了审计。审计中坚持以科学发展观为统领，紧紧围绕经济和社会发展大局，围绕市委、市政府的中心工作，围绕关系人民群众切身利益的重大事项、促进提高财政资金使用效益开展工作。主要审计了财政部门具体组织的对市本级预算执行情况、市地方税务局税收计划和征管情况；部分市直单位预算执行情况、市政府交办的重点工程项目的投资及财务情况、部分专项资金及民生项目等。现将审计情况报告如下：
一、市本级财财政预算执行和其他财政收支审计情况：
2008年，市财税部门在市委、市政府的正确领导下，围绕市委二届五次全会提出的“打造一个枢纽，建设四个基地”战略部署，深入贯彻落实科学发展观，坚持依法行政、民主理财和科学管理，克服金融危机和低温冰冻灾害等诸多不利因素影响，财政收支保持平稳增长，市本级财政预算执行情况良好。具体体现：一是财政收入稳步增长；2008年市本级财政总收入 66055 万元,比上年增收15390万元，增长23%;一般预算收入42579万元，比上年增收8856万元，增长20.77%。财政收入结构进一步改善，税收收入占财政收入比重达66%，较上年增加3个百分点。二是财政支出保障有力；2008年市本级一般预算支出115724万元，比上年增加27426万元，增长23.7%。财政支出重点保障了民生支出，法定支出，同时兼顾了经济发展支出。市本级社会保障和就业支出10755万元，支农支出6088万元，教育支出15867万元，科技支出1715万元。保民生支出增长较快，支农、教育、科技三项支出均达到和超过法定增长要求，体现了保稳定的财力支持。三是财政发展后劲较足；从税收收入看，百万元以上纳税大户39户完成税收收入36771万元，占税收收入的55.7%，其中千万元以上的纳税大户6户，完成税收收入23648万元。四是财政改革稳步推进；财政预算管理得到进一步加强，市直部门预算改革和国库集中支付制度改革实现了改革单位和改革资金的“两个全覆盖”；公务卡制度改革试点开始启动；政府采购协议供货制度改革以及财政“收支脱钩”改革试点工作取得新的进展。这些改革的稳步推进，有效地促进了财政管理水平的提高和规范，为预算执行的圆满完成提供了制度支持。
（一）市本级预算执行情况
2008年市本级财政总收入 66055 万元,同比上年增长23% ，财政支出总计117709万元，同比增长26%；一般预算收入42579万元，完成预算的110% ，同比增长20.77%。一般预算支出115724万元,完成预算的83% ，同比增长27.25%；年终收支结余22877万元 ，其中：结转下年支出20826万元，净结余2051万元。
（二）市本级基金收支情况
2008年基金收入完成57613万元，上年结余收入10536万元，上级补助收入562万元，调入资金91万元；2008年基金支出57626万元，调出资金65万元，收支扎抵基金年终滚存结余11111万元。
（三）市本级预算外资金收支情况
2008年预算外资金收入18263万元，上级补助收入91万元，上年结余16090万元，预算外资金支出24958万元，调入资金91万元，年终结余9395万元。
（四）其他相关情况
1、转移支付资金
2008年上级财政下达全市转移支付资金总量752902万元，其中：（1）专项转移支付资金327253万元，（市财政转拨下级财政307226万元，市本级20027万元）；（2）、财力性转移支付425649万元（市财政转拨下级财政407851万元，市本级17798万元）。
2、财政超收财力安排
2008年市本级财政预算超收财力7600万元，安排用向主要：企业拨补919万元；武警、消防支队建设经费405万元；年终一次性奖金1100万元；其他事业单位年底物价补贴800万元；支援四川汶川灾后重建300万元；救助站建设经费100万元;特殊学校建设经费50万元；副食品和粮食储备基金100万元；防范财政风险，化解债务1000万元；重点建设项目资金补助2000万元；事业单位改革经费预留500万元；提高执法部门经费保障力度，增加326万元。超收财力安排,财政部门事先专门向市人大作了汇报。
二、预算执行中存在的问题
审计表明，市财政局在具体组织2008年度本级预算执行过程中较好地履行了职责，预算编制质量、执行的效果和预算管理水平进一步提高。但审计中也发现一些问题，应引起财政及相关部门的关注和改进。
（一）市本级财政预算执行中存在的问题
1、应缴国库的预算收入未及时缴库。其中：排污费72.52万元，易地建设费400万元，散装水泥专项资金84.48万元，合计557万元，当年滞留账上，未缴国库（09年初已入库）。
2、因有些上级专项资金指标下达较晚、部分项目工程进度缓慢等因素，部分专项资金至2008年底未下拨使用。其中：2008年度指标1978.76万元（市本级预算安排指标243.55万元，上级财政下达指标1735.21万元）；2007年以前历年指标4189.93万元（市本级预算安排指标3369.12万元，上级财政下达指标820.81万元）。
3、部分预算外资金混库。2008年市财政局预算外专户收省管单位市稽征分局及县稽征所缴入代征手续费、房租等收入78.41万元，上年结余55.72万元，本年拨回市稽征局129.80万元，年末余额4.33万元。
（二）部分预算执行单位存在的问题
通过对部分预算执行单位审计发现，预算编制不够规范、严谨，财务管理不严、随意性较大的情况仍然存在。主要问题有：
1、部门预算编制不够全面、欠真实。如农业局机关的两个事业单位---农业技术推广服务中心和种子站在2006年各创办了一个“中心”，2008年取得服务性经营收入198.78万元未纳入部门预算。
2、部分收入未纳入预算外管理或专项资金结余转入预算外收入。市道路运输管理征稽处2006年至2008年将部分收入由市道路管理协会直接收取，其中：工本费130万元，保险手续费14万元，未纳入预算外管理；市粮食局将粮食体制改革前的专项资金结余中的86.33万元缴入预算外收入,改变了资金性质。
3、部分收入未执行“收支两条线”管理。市交通局将2004年6月1日至2009年6月底上饶市金山汽车驾驶学校租赁经营收入中的27.33万元由驾校直接购资产和垫付费用,未执行收支两条线管理。
4、挪用专款。市农业局2008年专款支出总计为282.89万元，其中有65.09万元与正常经费捆绑使用。另有10.63万元专款被用于支付工资福利等事业性支出。
5、财务管理不规范，固定资产有帐无物和有物无帐的现象存在。市农业局、市水利局等都存在此类情况。
6、超计划、超规模建设。市农业局大楼超计划建设2,232平方米，超规模77.57万元。另有部分建设资金和资产来源不正当：一是违反“收支两条线”的规定，将预收的浙海商务房租100万元直接转入基建户；二是将上饶市地力土壤肥料检测评估中心未入账的所得转入基建户50万元（2009年2月转入40万元）；三是在工程总支出中未发现有购买电梯的支出，来源不详。
三、其他财政收支、专项审计存在的问题
（一）退耕还林专项工程和资金审计
2008年6月至11月底对全市12个县（市、区）2006年至2007年退耕还林专项资金的管理使用及项目实施情况进行了审计。审计对72个乡镇进行了重点抽查，实地调查了144个村委会，走访了356户退耕农户，主要问题有：
1、资金滞留现象严重。至2008年10月底，共有5,880.18万元退耕还林资金滞留在各县（市、区）财政及林业部门，其中：滞留在财政部门5,803.42万元，滞留在林业部门52.75万元，其他部门滞留24.01万元。
2、挪用退耕还林资金。至2008年10月底，玉山、弋阳、余干、广丰、信州区、铅山等县林业主管部门和乡镇挪用退耕还林资金353.05万元，主要用于单位行政事业性开支。
3、违规收取退耕农户种苗款。2006年至2007年，部分县共违规收取退耕农户种苗款98.42万元。在延伸审计上饶县尊桥乡时，发现该乡农办2004年并未将违规收取的退耕户苗木款9.96万元上交县退耕办，而是用于该单位费用支出1.95万元，借给乡政府7万元。
4、部分县（市）种苗采购未进行招投标，存在指定供苗商的现象。一是林业部门下属单位不合理获取利益，2006年万年县林业局在县苗圃的采购湿地松单价比其他供应商的单价高0.1元/株，仅次一项，县苗圃就从中不合理获利5.35万元。广丰县、铅山县也存在类似问题。二是业内个人不合理获取利益，2002年至2004年弋阳县林业局共预付给县大地绿化公司种苗款390万元，2002年和2003年县林业局是在退耕还林种苗供应未进行招投标的情况下将种苗款支付给了大地绿化公司。经核实，该公司的法人和股东涉及一名中层干部及原局领导。
（二）扶贫专项资金审计
2008年6月，对全市12个县（市、区）2006年至2007年扶贫专项资金（含以工代赈资金和深山库区移民资金）的管理使用和扶贫项目实施情况进行了审计。主要问题有：
1、滞留资金的现象比较严重。至2008年10月底，十二个县（市、区）财政专户尚结余扶贫项目资金7,905.7 万元，铅山、广丰、上饶等三个县财政国库中尚滞留扶贫项目资金127万元。
2、配套资金到位严重不足。2006年至2007年按要求全市应配套资金2738万元，而实际配套的只有广丰县40万元，信州区20万元，配套率仅为2.2%，四个重点县分文未配。
3、截留和挪用扶贫资金的现象屡禁不止。各县（市、区）扶贫办、乡镇和项目单位挪用2006年和2007年的扶贫资金有789万元，主要是用于弥补本身的经费和改变项目建设内容。
4、乱收费现象时有发生。铅山县太源畲族乡移民搬迁办在2006年至2008年6月30日止收取移民地基款46.44万元；上饶县郑坊镇移民办2008年1月23日收取移民超面积土地补偿费17.1万元。
（三）工程项目审计
2008年全年接受政府交办和部门委托共审计17个工程项目，审计核减工程总额1700.99万元；2009年上半年完成对政府交办的7个工程项目的审计,核减工程造价3196.22万元；个别项目如北环路工程报审价9953万元,审计核减2313.28万元，核减率高达23.24%。工程审计核减的主要原因:工程量多计重计、高套定额、高抬材料价格、合同让利计算有误,以及高估冒算、多列、虚列支出项目等。工程建设项目存在的主要问题有：
1、有些项目前期准备工作不充分。有的政府投资项目出现立项批复建设内容与实际建设内容出入较大 ，有的项目在建设过程中完全抛开了原来的概算，导致投资概算对造价的控制失去作用，如：水南街道路改造工程成了“三边”建设工程。
2、项目组织管理不善。有些项目缺乏科学决策，随意变更设计内容；部分监理部门、施工单位和建设业主相互串通，虚报工程量、高套定额甚至虚假签证骗取政府资金；有的施工单位偷工减料，工程建设质量低劣；有些建设业主对超计划投资部分未按规定程序重新进行报批；管理不善造成损失浪费、无效投资以及建成后运行效益低下等一些违反工程建设程序和客观规律的问题时有发生。
3、项目招投标不规范，部分项目存在不公开招标或以其他方式规避招标现象。如：云碧峰森林公园景观改造工程以邀请招标的方式确定施工单位，以直接委托的方式确定勘察、设计、监理单位，以大包干的形式承包施工好汉坡至云碧阁标段绿化工程、甚至大宗物资材料采购均未经过公开招投标等。
4、工程监理履行职责不到位。由于缺乏有效的监督制约机制，造成监理单位不认真履行职责，发挥不了工程监理应有的作用。
5、工程报审不及时以及隐蔽工程给审计工作增加了难度。工程完工后很多业主没有将项目工程及时送达审计，造成工程审计不能客观真实地反映工程建设情况。例如：园林绿化工程，完工几年以后才将竣工资料送审，审计无法核定未成活或被偷走苗木的数量。
（四）上饶师院财务收支审计
今年4月，我局在对上饶师院2007年—2008年财务收支审计中发现该院计财处预算外收入应缴未缴财政巨额资金去向不明的重大违法案件线索，于5月上旬移送检察机关侦查；对计财处相关责任人于8月份移送纪检、监察机关追究行政管理责任。存在的主要问题有：
1、违规多头开设账户、设置收费过渡户未在会计报表中核算，巨额资金在帐外循环。截止2009年4月，上饶师院计财处在市农行、建行、农村信用社等金融单位共开设13个账户，其中基建账户就有4个，学费过渡户3个，代管资金账户1个等。部分账户开设未取得市财政局核发的《银行开户证》和市人民银行核发的《开户许可证》，属擅自多头开设账户，严重违反了《江西省省级预算单位银行账户管理暂行办法》通知的规定违规开户，并设置了多个学费过渡户，；过渡户存在单位坐支和3名财务人员5次提取现金61万元挪作他用的问题。
2、收费票据管理混乱、制度执行不到位。上饶师院计财处2008年2月开始使用电子票据收费，2009年1月至4月同时也使用手写票据收费。在票据管理中，虽然制订了相关的制度，人员有明确的分工，但在实际工作中没有严格的按制度规定操作和监控，存在着制度规定与实际操作相背离和管理人员不作为的问题。电子票据智能管理“母卡”与“子卡”没有分开管理，电子票据使用后未定期及时的清算、核销和与银行账户对账结算。与此同时，现金支票与印鉴未分开管理。由于上述问题的存在，导致了计财处原财会人员3人从2008年3月开始至案发时挪用资金659.5万余元的案件发生，造成了国有资产重大损失。案件查处中学院主要领导及时交办院审计办和计财处做好相关的基础工作，为案件的查处起到了积极作用。
四、2008年度审计工作报告所提问题的整改情况
关于去年预算执行和其他财政财务收支审计揭示的问题，各相关部门和单位按照市人大常委会和市政府的要求，进行了认真整改，对一时难以整改到位的都提出了具体措施和整改计划。1、财政超收财力的使用安排，财政部门主动向人大报告情况，进一步完善了超收收入的支出管理；2、新农村建设资金存在的问题，各县（市、区）政府按市政府2007年12月13日下发的从资金管理、加强监督、整改期限三个方面要求进行了整改；3、国土资源出让收费存在的问题，各地都进行了整改，少收的土地出让金已逐步补收到位，截留的出让金已通过调整帐户或是用自有资金归还，乱收的费用已退回或收缴财政；4、农业综合开发资金存在的问题，市农业综合开发办和市财政局以饶农开办字[2007]67号下发了“关于落实省、市审计部门对我市第六期农业综合开发资金和项目审计报告有关整改事项的通知” 进行了整改；5、五项保险基金存在的问题，(1)2007年审计反映的养老保险基金季度收入不实的问题,2008年已整改到位。(2)市社保局2007年向上饶市立医院、上饶市人民医院分别收取网络维护费、赞助费的问题，已整改到位。(3)对2007年查处的2006年挪用450万元城镇职工基本医疗保险基金弥补离休干部医药费事项，市劳动局与社会保障局于2008年10月，以劳发（2008）3号《关于要求归还城镇职工基本医疗保险基金的请示》的形式，进行了整改。
五、加强财政、财务管理的意见
对今年本级预算执行和其他财政财务收支审计发现的问题，市审计局依据国家有关法律、法规和现行财政财务制度，在法定职权内分别作出了处理，提出了整改意见。为进一步加强财政管理，提高资金使用效益，提出以下意见：
1、进一步加强预算管理和执行的力度，提高预算执行效率。应缴预算收入应及时缴库，保障预算收入的完整性；年终决算应遵循收付实现制原则，减少列支挂账，准确反映年度预算支出的真实性；及时下拨各项专项资金，充分发挥财政专项资金使用的效益性。
2、加强政府性基金预算管理，做到应收尽收，严格基金支出专款专用；对于基金征收部门的人员经费和工作经费，建议由预算作出安排，不得占用专项基金，保障政府性基金发挥应有的效能。
3、进一步加强和改进部门预算管理，增强预算的约束力和严肃性，推进预算和投资公开，增强预算的准确性和可操作性，保证依法执行预算。同时各部门应进一步加强财务管理，节约行政支出。
4、建立和完善政府投资建设项目管理制度，严格招投标程序，健全责任追究和问责制度，保证建设项目资金的依法、规范管理。
