——2015年6月26日在市三届人大常委会第二十九次会议上
市人大常委会农工委
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
为了掌握我市国有垦殖场改革发展情况，促进我市国有垦殖场改革发展步伐，5月中旬，市人大常委会组成调研组，深入市农垦办，横峰县、弋阳县、德兴市开展国有垦殖场改革发展专题调研。通过听取当地政府工作汇报，实地察看当地农垦企业建设情况，召开相关单位座谈会等方式，掌握分析了一些基本情况，形成了如下报告：
一、 主要工作与成效
通过调研认为，我市的国有垦殖场改革发展工作遵循中央和省里的统一部署，起步于上世纪90年代中后期，在经历辖属体制下放、职工身份置换、初步建立农垦职工养老保险制度和实行农垦企业税费改革之后，2011年进入整体性攻坚阶段。主要工作和成效体现在三个方面：
1.强劲推动整体改革。我市各级政府长期高度重视国有垦殖场的改革发展工作，特别是省委、省政府将农垦企业改革纳入七个系统国有企业改革攻坚战的战略部署之后，市、县两级政府更加将此作为重点工作来抓，始终保持着强劲的推动力。一是舆论引导。不断通过会议、标语、板报、宣传栏、报刊、广播、电视等各类媒体和宣传工具，全面动员、广泛发动，引导垦殖场广大干部职工积极投身到改革当中。二是高位推动。市政府多次召开专题会议研究部署，适时制定了《关于深化全市国有农垦企业改革的几点意见》等文件。在组织领导上，市、县政府主官亲自领銜挂帅，亲自动员讲话，亲自破解难题，始终保持着这项工作的高压状态。三是循序督办。政府分管领导坚持一线调研指导，现场释疑解惑，分类研究抓推进。农垦主管部门严守调度督办制度，定期调度分析情况，分步检查抓落实，上下协调联动，促进了全市农垦企业改革攻坚工作的稳健开展。我市做法被作为经验在全省会议上介绍，市农垦部门也被评为全省先进。
2.稳步推行人员改制。在推进改革的过程中，市、县政府坚持人本民生原则，在涉及人员分流、推行建立养老保险等社会保障制度方面，做到了深入干部职工，广泛听取意见，力求每项措施既符合政策原则，又尽可能满足改制人员的基本诉求。特别是在职工身份置换上，设计推行了“两种选择”：也就是既可以选择领取一次性经济补偿金与企业解除劳动关系，也可以选择不领取一次性经济补偿金，而是将这笔资金全部委托给政府组建的理财机构，由政府统筹运用补偿金的本金和理财收益为职工缴纳养老保险费用，直至职工法定退休年龄为止，扩展了职工选择空间，提高了职工满意度。由于坚持以人为本，做到有情操作，使改制中的人员分流、身份置换工作得到稳步进行。2011年以来，全市共安置职工10.59万人，其中在职职工6.84万人，离退休3.75万人；共剥离学校64所、医院31所，安置教师、医生等工作人员2189人，保证了基本稳定。
3.扎实推进环境改善。全市各级政府、相关部门和农垦企业紧紧抓住国家惠垦政策不断出台的良好机遇，千方百计上项目，想方设法建项目。2011年以来，共争取农场公路改造项目232个，获得项目资金2亿多元，改造公路总里程820多公里；共争取农垦危房改造项目户数7万多户，获得补助资金16亿多元，惠及垦区居民30多万人，促使垦区综合环境发生很大变化，垦区居民生活条件有了明显提高。垦区建设逐步走上新型城镇化的路子，甚至有的农垦场区建设，还成了全国“美丽乡村”的创建示范点，或成了全省新农村建设的参观点，获得国家荣誉，得到省里肯定。
二、主要问题与困难
通过调研认为，我市国有垦殖场的改革发展工作，虽然取得很大成效，但综观深化改革的任务要求和我市当前推进改革的现实情况，还存在诸多的困难和问题，集中体现在以下方面；
1.人员身份复杂。因为历史缘由和体制性质所限，国有垦殖场的人员身份不尽相同，从干部方面看，有公务员、有聘干、有以工代干，使之干部流动长期滞塞，处于外面进不来，里面出不去，下面提不起，即使一两名主要领导也是上面派下来的状况。从垦区整体看，有退休职工，有在编职工，有编外临时工，身份不同产生利益诉求的不同。有早几年置换身份的，也有晚些年置换身份的，存在着时代政策标准的不同，有些职工产生了要“向上靠、往好里套”的诉求想法，存在着置换身份职工要“翻盘”补偿标准的一些不稳定因素。特别是1995年农垦企业中止招工后，全市共有8万之众的农垦职工子女和当年带山带地进场的农民后代，失去了入编垦殖场职工的机会，现在处于职工农民两不靠的窘境，也还存在着不稳定问题。
2.历史欠帐沉重。一是改制职工代垫社保费的偿还问题压力重重。全市共有1.95万名农垦职工代垫社保金1.54亿元，几年过去了，还没有偿还进度，职工反映强烈。二是社保挂帐问题缺乏解决措施。有关规定较前提高了严度，由改制之初的许可职工社保欠款暂时挂帐，并免收利息和滞纳金，转为现在不许可继续挂帐，也不再继续免除利息和滞纳金，规定必须落实具体欠款单位和制定还款计划，并在办理职工退休手续时，必须缴清一个欠款办理一个退休。如果这些欠款继续不能偿还，挂帐继续不能清除，不但会给政府带来资金负荷的越来越重，更会带来维稳压力的越来越大。
3.资产处置受困。我市国有垦殖场资产的权属确认和处置，面临三大困扰：一是有些资产有名无实。垦殖场的山场土地资产，大多是垦区创建之初，由当地村组无偿赠送或当地村民带山进场，带地进厂构成的，随着时间推移、山林土地增值和当地村民利益意识的变化，垦殖场的山林土地权属纠纷越来越多，甚至出现不少被占用、被占管的问题。二是有些资产有量无质。多数垦殖场地处偏远，原有的老厂房出让寻租空间不大，增值有限；大量的土地荒芜闲置，缺少能人规模经营，价值不高。三是有些资产有价无市。许多垦殖场的资产集中体现在类似公益林保护的生态资源上，生态效益很高，但难以变现经济效益。类似现状，对我市贯彻省里关于要探索资源变资产、资产变资本、资本变股本的路子要求，形成了一定的困扰。
4.体制转换维艰。全市共有42个国营垦殖场，在体制转换上，虽然已有14个改为乡(镇)场合一，21个并入乡镇或村居场合一，但后续推进的难度还不小。一是已经转换体制的实际上不到位，还存着在一些干部身份不确定、财务渠道不固定、山林土地权属不认定、人员思想不稳定等问题；二是剩余7个没有转换体制正科级垦殖场，因为省里严控机构设置，把握全省乡镇总量不突破，目前报批乡场合一的难度很大；三是我市国有垦殖场多数资产资本不优、企业人才老化，要贯彻落实中央提出的“农场企业化、垦区集团化、股权多元化”的新要求，也显得困难重重。
三、几点意见和建议
加快垦殖场的改革发展步伐，深化农垦企业改革，我市面临的任务还很重，困难还很多，期待着各级政府、相关部门和农垦机构必须坚定毅力，集中精力，各方协力地打好这场攻坚战。为此，人大常委会调研组从综合的角度，提出以下几点意见和建议：
1.进一步加紧与上级部门的对口联系，反复重申上饶农垦改革的合理意见，尽可能抢得下步深化改革的政策先机
农垦改革已是进入关键期、攻坚段，省里正在频繁组织深入基层调查研究，着手酝酿出台新的文件。我市政府职能部门应该敏锐地抓住这个节点，在掌握全面情况、深入分析问题、拥有成熟意见的前提下，要加紧加密与省里出台文件主管部门的信息沟通和工作联系，把上饶的情况说清，把上饶的困难说透，把上饶的意见说够。努力争取把上饶对推进农垦系统深化改革的意见，纳入省里将要出台的指导文件之中，使我市的下步深化农垦改革在政策源头上取得主动。
2.进一步加快对深化农垦改革所涉资金的核对清理，分级负责分类调度，尽可能做实下步深化改革的资金保障
我市当前存在的农垦企业改革的历史欠帐偿还不力和深化改革资金保障不足的问题，主要原因在于属地政府财力匮乏，但也存在个别地方人的主观重视不够的因素。因此我们建议：一要以强烈的民生意识看待历史旧欠偿还工作。农垦改革是民生大事，所涉及的旧欠资金是农垦职工社会保障的人头经费，这是一笔属地政府躲不掉，拖不起、烂不了的兜底支出，越拖负担越重，越拖难度越大，越拖矛盾越深，越拖农垦职工越不满意。二要以操作可行的实招解决资金保障难题。要灵活寻找政策空间，通过在研究财政支出盘子时预算点，涉及征缴垦区土地出让收入时返还点，安排整体民生资金时留多点，盘活垦区资产挤兑点等多种渠道，加快农垦改革旧欠资金的偿还进度，做实下步深化改革的资金保障工作。
3.进一步加深对全市农垦体制现状的详情调研，细化理出具体操作思路，尽可能做好下步深化改革的措施准备
全市42个国有垦殖场，有省属下放的，有市属下放的，有原本县属的，分布在全市各县(市、区)，存在着地域资源不同、历史基础不同、规模层次不同、现实条件也不同等多种情况。各地政府要针对这种多类型情况，在推进垦殖场深化改革中，绝不能搞“一统揽、一刀切”，应该视不同的情况研究实施一地一策、一场一策、一企一策的操作方案。应该注意把握的是：对于资源贫乏、区域分散、完全可以撤场并镇的垦殖场，不应陷于留恋惠垦政策舍不下、干部分流难安排的困忧，宜就近并归乡镇(村组)体制，并按乡镇(村组)体制程序报批处置山林土地等资产；对于地域优越、近靠城区、交通发达的垦殖场，宜积极争取上级审批，实行乡场合一，两块牌子一套人马，既继续享受惠垦政策的支持，又独立行使社会管理的职能；对于企业化程度较高，拥有资产资本优良，管理人才优秀的垦殖场，宜果断地组建现代企业集团，彻底剥离垦殖场的社会管理职能，促使走向“垦区集团化”的轨道，在新的时代作出新的贡献。
