监督权是人大及其常委会的一项重要职权,也是人民代表大会制度中非常重要的制度设计。能否按照宪法法律规定正确行使监督权,是衡量人大工作的一项重要指标。近年来，地方各级人大及其常委会认真贯彻实施监督法，不断加强和改进监督工作，监督权得到了有效行使。但在协调推进“四个全面”战略布局的新形势下,如何更好地履行监督职能、丰富监督形式、提升监督实效，仍是地方人大工作者需要不断探索和思考的一个重要课题。本文拟对人大监督权进行讨论和探析，以期对推动监督法的有效实施，进一步加强和改进人大监督工作，有所裨益。  

一、人大监督的意义

《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”该法第三条第三款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”因此人大监督是宪法和法律赋予的重要职权，人大依法开展各种监督是人民当家做主行使管理权的具体体现。

人大监督是保护人民群众合法权益的需要。人大监督是一项维护人民群众合法权益和国家长治久安的国家权力。大量事实证明，加强人大监督，认真解决人民群众普遍关心的法律法规实施过程中的热点、难点、疑点问题，真正当好人民群众的代言人和人民利益的守护神，能使广大人民群众深刻体会到运用法律武器保护自己合法权益的重要性，从而不断提高法律在人们心目中的地位，确立法律的权威。“法令行则国治，法令弛则国乱”。通过人大的有效监督，促进整个国家和社会生活都能依法而治，从而使整个社会摆脱偶然性、随意性和特权主义的左右，促进社会和谐有序、公平正义。

人大监督是保障法律法规贯彻实施的需要。法治社会是一个由立法、执法、司法、普法以及法律服务和法律监督共同构成的整体。社会主义法治的基本要求是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。实现法治社会必须完善立法、深入普法、严格执法、公正司法、强化监督，其中强化监督是推进法治建设的重要一环。没有强有力的监督，法律法规难以全面正确地贯彻实施，也难以真正树立法律的权威。

人大监督是促进依法行政、公正司法的需要。依法行政、公正司法是社会主义法治国家的核心内容。实现法治社会的关键是对公权进行限制和制约，即依法治权、依法治官。一个国家80%以上的法律、法规都是由政府及其行政机关负责执行和落实的，大多数行政管理行为直接涉及公民、法人和其他组织的权利和义务，行政执法的好坏直接关系到法律在人民心目中的地位。因此，监督好行政机关依法行政十分重要。公正严明的司法是法治社会的重要标志和有力保障，是打击违法犯罪的有力手段。加强对司法的监督，防止发生冤假错案，保证司法的公开、透明，防止司法腐败。

二、当前地方人大监督工作中存在的突出问题

虽然地方各级人大及其常委会认真履行宪法和法律赋予的监督职权，不断完善监督手段，努力提高监督实效，但从全面推进依法治国的高度来看，从人民代表大会制度的本质要求来看，仍存在一些较为突出的问题，主要表现为“三多三少”：一是程序性监督多，实质性监督少。对财政预算决算、国民经济和社会发展计划及其执行情况的监督，由于受各方面因素的制约，往往只是过一道法定审议程序，各种指标是否科学合理，难以深入审查，提出的审议意见较为原则和笼统，针对性和操作性也不够强。二是建议性监督多，强制性监督少。在现有的监督方式中，运用频率较高的是听取审议工作报告、执法检查、视察和调查、工作评议等，而法律规定的如询问（专题询问）、质询、特定问题调查等刚性监督手段却很少运用。三是监督手段单独行使多，整合联动少；事后监督多，全过程监督少；听取审议工作报告与询问（专题询问）、质询、特定问题调查缺少联动；对事监督和对人监督缺少联动，干部任免注重程序运作，任后监督还很不够；监督公开透明程度不高，与舆论监督、社会监督等其他监督结合有待深化。

产生上述问题的原因是多方面的，从思想认识上看，主要是由于被监督单位对人大性质、地位、作用认识还不够深刻，主动接受人大监督的意识还不够强；从体制机制上看，虽然各级党委高度重视并不断加强人大工作，但由于在实际工作中长期形成的惯性思维和社会意识，使得人大在法律上的很多职能并未真正实现；从法律法规上看，有些方面只是原则性规定，还缺乏必要的具体细化的程序规定；从人大自身方面来看，人大代表的履职能力、人大常委会机构建设等还需要进一步加强。

三、进一步创新监督方式、提升监督实效的几点建议

《监督法》对各级人大常委会行使监督权的规定只是原则性的，缺乏更具程序性和操作性的制度规定，比如对监督的内容、范围、程序、处置措施、监督权限及其承担的法律后果等，规定不具体，尤其是对刚性监督的规定过于原则笼统，可操作性不强。这为人大监督工作的实践创新留下很大的空间。因此，我们要把宪法、监督法及相关法律关于人大监督职权、方式、方法等方面的规定细化、具体化，积极主动履行法定的监督职能，进一步提高监督实效，发挥人大及其常委会作为国家权力机关应有的职责。

 1.深化细化监督措施。目前，人大常委会行使监督职权中，运用的最多的是审议专项工作报告、预算监督、执法检查，且形成了具体的制度规范和实施细则。规范性文件备案、询问正在探索中，质询、特定问题调查、撤职案决定等几乎未被运用。对规范性文件备案审查、询问在实践中积累的经验，要及时总结，形成具体制度，便于该项工作推进。同时，加强对政府全口径预算监督也需要制定实施细则，便于基层人大能够操作，贯彻落实。

 2.综合运用多种监督形式。区别不同情况，灵活运用多种方法开展监督工作。可以把工作监督与法律监督结合起来，既对“一府两院”执行法律和开展工作情况进行监督，又做好规范性文件审查，确保法制的统一；把专项监督和综合监督结合起来，在抓住突出问题分别进行专项监督的基础上，对互有内在联系的问题集中起来进行综合监督，提高监督的广度和深度；把听取专项工作报告与执法检查结合起来，促使“一府两院”依法行政、公正司法的同时，更好推进工作的开展；把初次监督与跟踪监督结合起来，确保审议意见的落实和突出问题得到有效解决。

3.健全监督问责机制。目前，法律法规缺乏人大监督的强制性规定和责任追究制度，缺少详细具体的程序，因人大监督而受惩治的典型案例十分少见。我们开展的工作满意度测评，虽然有益于被接受监督部门强化人大意识，但缺乏后续配套措施，效果还不够。要在党委部门的支持下，出台相应的人大监督强制性制度规范，提高人大监督权威和地位。

 4.拓展深化监督内容。对一些重点监督内容，尤其是实践中反复出现的问题如食品药品安全、生态环境保护等，要连续性开展监督，一抓到底，确保成效。对重大的突发事件处置，要及时纳入人大监督范围，切实维护国家和民众的利益。要加大对被任命干部的监督力度，积极探索被任命干部的有效监督形式，促使对事监督与对人监督有机结合起来。

　5.规范完善监督程序。完善人大监督的发起程序，通过公众参与、科学筛选等方式，确定监督事项；深化人大监督的调研程序，拓宽调查渠道，广泛听取各方诉求，尤其是要听取广大群众的意见，使调查更加真实；完善人大监督的审议程序，充分采纳代表意见，必要时通过边询问、边审议，甚至辩论讨论方式开展审议，使监督意见更加公正；健全审议意见的督办程序，通过跟踪检查、满意度测评，必要时进行二次再审甚至问责或质询等方式，保证人大的监督意见得到落实。

6.完善监督公开机制。按照“公开为原则”的要求，建立起人大监督工作公开透明的有效机制，通过常委会公报、人大网站、新闻媒体、扩大代表和公民参与人大工作等渠道，做到常规性监督工作定期公开、阶段性监督工作逐段公开、临时性监督工作随时公开、突发性监督工作及时公开，确保广大群众对人大监督工作的知情权，推进人大监督工作水平得到提高。

7.整合监督力量。人大开展监督，首先要取得党委支持和“一府两院”配合，因此，要完善人大常委会党组向党委请示报告工作制度，及时将监督计划、重要监督活动以及监督工作中遇到的重大问题向党委请示报告，在取得党委同意支持后依法进行。加强与“一府两院”的协调沟通，取得监督共识。更为重要的是，要善于链接国家机关的内部监督、司法监督、审计监督、舆论监督、纪检监督、民主监督和社会监督等力量，形成以人大监督为主体，其他监督手段积极配合的工作格局，形成监督合力，促进监督实效的提升。比如，开展工作评议时，可以请纪委、组织部门参加，与党内监督相结合；开展预算监督时，可以请审计、监察部门配合，与政府内部监督相结合；扩大社会公众尤其是专业人士的“外脑”优势，参与人大监督工作，与社会监督相结合；开展人事监督时，可以与组织部门联合，对被任命干部进行任前考察、任后考核，还可以与纪检、检察、审计等部门进行沟通，了解人大选举、任命人员的履职情况，等等。（李海峰  徐文积）