自地方人大常委会设立以来，上下级人大常委会之间的关系一直是人大工作者、专家学者关注的热点话题。正确把握上下级人大常委会之间的关系，对于规范各级人大常委会依法履职，加强人民代表大会制度建设，推动人大工作与时俱进，有着十分重要的作用。

一、正确把握上下级人大常委会监督、联系与指导关系

关于我国上下级人大常委会之间关系，散见于宪法、地方组织法、选举法、代表法和监督法等相关条文的规定。宪法第九十七条规定：省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举。第九十九条规定：地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。第一百零四条规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；撤销下一级人民代表大会的不适当的决议。地方组织法第四十四条和监督法第三十条分别规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的职权。选举法第八条规定：省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会指导本行政区域内县级以下人民代表大会代表的选举工作。代表法第二条规定：全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员，地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。第六条规定：代表受原选区选民或者原选举单位的监督。

根据宪法和法律以上这些原则性的规定和人民代表大会的性质和职权，可以看出，全国、地方各级人大之间，在组织上没有上下级的领导与被领导的关系，不同于行政机关和党组织上下级之间关系。第五届全国人大常委会副委员长兼秘书长、第六届全国人大常委会委员长彭真分别在1980年4月18日、1981年3月7日、1984年5月28日的全国各省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会上就上下级人大常委会关系作了强调，明确指出上下级人大常委会之间不是领导与被领导关系，并将这种关系概括为法律监督关系、业务指导关系和工作联系关系。

地方各级人大常委会成立30多年来，就上下级之间如何进行监督、联系和指导，依法进行了大量实践探索，积累了丰富的经验，形成了一些机制、制度和惯例。上下级人大关系大体上主要有3类12个方面：

 1.从法律上开展监督类。一是省级人大常委会审查批准市级（自治州、自治县）人大及其常委会制定的法规，也就是对有立法权的下级人大及其常委会制定的地方性法规和民族自治地方人大制定的自治条例和单行条例进行审查和批准。二是上一级人大常委会对下一级人大及其常委会制定的规范性文件进行备案审查。

2.从工作上进行指导类。一是进行人大工作方面的法律法规和业务工作请示。主要有两个方面，一方面，地方人大日常工作中对有关法律法规条款的理解、认识，立法实践中部分条款适用范围的请示，如选举法、代表法、立法法的运用等；另一方面，下级人大对业务工作方面的请示，如有关重要工作开展、人代会组织、人事选举任命等。通过向上级人大常委会请示，明确规定，吃透情况，使地方各级人大依法有效地推进工作。二是上级人大常委会或工作部门对下级人大工作者进行培训。三是上级人大常委会向下级人大常委会印发具有工作指导性的文件。四是上一级人大常委会通过机关报刊、内部材料等指导和联系下级人大常委会。五是上级人大常委会负责人和组成人员对下级人大的视察、调研，具有实地指导的特点。

3.在日常工作中进行联系类。一是下一级人大常委会负责人列席上一级人大常委会会议。二是召集下一级人大常委会负责同志座谈会。三是组织有关人大业务工作座谈交流会或研讨会。四是在立法、执法检查、专题调研等日常工作中加强联系。五是通过工作委托、事务承办等深化上下级人大常委会之间的联系。上级人大常委会的部分执法检查、工作调研项目，也经常委托下一级人大常委会实施。同时，上级人大相关专业会议，以及立法中重要条款项目论证等事项，也有委托下一级人大常委会进行的。这些联系，增强了各级人大上下齐心、共同努力完成工作的合力。

二、密切上下级人大常委会关系的几点建议

设立地方人大常委会以来，上下级人大常委会之间的监督、指导与联系日益加强，形成了一些好的经验与做法。然而，即便是法律明确的这种监督关系也由于受机制与程序的影响，实际工作中很难落实到位；依照工作惯例、实践经验中积累形成的指导与联系关系，也还有很多地方亟待完善和商榷。

一要加强法律监督的实效性。规范性文件备案审查是各级人大常委会一项重要的监督职权。近年来，地方各级人大常委会虽然做了一些努力，但是由于开展时间不长，在机构、人员、制度等方面有待进一步加强。上级人大常委会要重视对下级人大常委会制定的法规和规范性文件的备案审查工作，进一步完善备案审查制度，严格按照法律法规的规定执行。从工作实际来看，上下级人大常委会之间进入法律规定程序予以撤销的事例很少，上级人大常委会对下级人大常委会作出的决定决议审查不多，下级人大常委会报送也欠主动。针对这种情形，应出台专门的制度来规范。此外，在法律监督方面，要注重上下联动。上级人大常委会要及时将监督计划通报下级人大常委会，以便工作统筹协调，科学整合资源与力量。尤其是在执法检查中，要充分运用上下联动的方式，加强沟通，不断增强监督效果。

二要加强业务指导的针对性。人大工作涉及各个领域，在工作中，业务指导应注重针对性。一是在立法方面，新修订的立法法授予设区的市地方立法权，这需要省人大常委会给予帮助与指导。二是在示范带动方面，上级人大常委会很多工作做得得有声有色，应积极引导下级人大常委会规范性地开展。如质询、人事任免、“双联”工作等，尤其是专题询问，地方各级人大常委会仿效全国人大常委会的做法相继开展了这项活动，但由于缺乏统一规范的基本程序与操作方法以及实践经验，有些地方出现了凑热闹、走形式的倾向。三是在经验总结推广方面，上级人大应经常深入基层开展调查研究，关注地方人大及其常委会的创新，及时认真总结和积极推广基层人大好的做法与经验。

三要加强日常工作联系的规范性。上下级人大常委会之间的联系非常广泛，并已成为人大及其常委会日常工作的重要组成部分。建议研究制定上下级人大常委会工作联系的办法，通过制度将已有的联系形式与途径固定下来。如完善人大常委会主任联系会议制度、对口部门工作会议制度、意见征求制度、信息通报制度、干部培训制度、理论研讨制度等，规范横向联系、上下联系、专项联系，使得上下级人大常委会的工作联系有章可循，并逐步走向制度化、规范化。（徐文积）