预算报告作为人代会6项报告之一，早些年与其他报告一起，都要在人代会上宣读。自2005年十届全国人大三次会议开始，取消了政府预算的口头报告制度,而仅保留了提交书面报告的方式, 各地纷纷效仿，美其名曰为精减会期，提高效率，预算报告由口头报告改为书面审查。但是，预算报告改为书面审查后没过几年，就出现了人代会期间淡化预算审查监督的现象。许多代表对预算报告漠不关心，在审议中主要围绕政府工作报告展开，很少有人谈到预算报告。
近两年，随着新预算法的颁布，预算监督的大力推进，代表们对预算审查监督的意识逐步加强，对预算报告的审查也重新开始关注。许多专家学者和人大代表呼吁，恢复在人代会上向人大代表口头报告预算情况，是人大代表行使管理国家事务权力的重要体现，有利于增进政府接受预算监督的意识，有利于代表审查预算的深入，也有利于政府预算的民主、公开、透明。笔者认为恢复在人代会预算报告作口头报告，势在必行，其理由如下：
一、预算报告由口头报告改为书面审查是对政府预算报告相对重要性的降格
在以往每年一度的人大会议议程安排中，政府工作报告、国民经济和社会发展计划报告、政府预算报告、人大常委会工作报告、人民法院工作报告和人民检察院工作报告，均作为同一层次的正式审议事项，既作口头报告，又发书面报告。而对于政府预算报告和国民经济和社会发展报告的审议，由以往的口头和书面报告兼行改为只发书面报告。其他的几个报告，则仍保留口头和书面报告兼行做法。尽管可以用所谓节省会议时间、提升会议效率甚或坚持求真务实等等理由来解释，但是，按照中国人的传统思维习惯，这起码给人一个印象:人民代表大会所审议的报告不在同一层次上了，政府预算报告的重要性降格了。由此带来的社会影响，不能说是积极的。
二、预算报告由口头报告改为书面审查在人代会议程安排上有舍本求末之嫌
作为立法机关的各级人民代表大会之所以要审议包括政府预算报告在内的、主要由政府行政部门提交的一系列文件，其根本的原因就在于，政府所从事的是满足社会公共需要的公共管理活动。既然是社会公共需要，既然同所有的社会成员都有关，政府的活动自然要纳入众人的视野，由作为广大社会成员代表的立法机关加以审议。不过，深一步看，政府所从事的活动多种多样，并非所有的政府活动都要形成正式文件、提交立法机关审议。那样做，既不可能，也不必要。一个理想且有效的办法，是寻找一条可折射、覆盖政府活动全部内容的主线作为立法机关审议的重心。这条主线，事实上是存在的，那就是政府的财政收支。其中的道理不难理解，政府做任何事，都需要花钱。要花钱，就得要筹钱。这一收一支之间，伴随着政府活动的枝枝蔓蔓，牵动着政府活动的方方面面。所以，为政府的公共管理活动而筹钱、而花钱的活动，从来都是全部政府活动的核心内容。相对于其他政府部门提交的有关其它领域的公共管理活动文件而言，由财政部门提交的政府预算，是居于“牵一发而动全身”地位的，它是立法机关和全体社会成员审议、监督政府部门活动的最重要的途径和窗口。“只有财政收支到位之处，才是政府职能履行之地”。这既是政府部门运作的一个规律，也是关于政府预算同政府部门提交的其它方面文件之间关系的一个极好概括。美国经济学家阿图·埃克斯坦曾在其《公共财政学》一书中写下了这样一段话:“如果你想了解联邦政府在过去的一年里都干了些什么，或者，在未来的一年里将要干些什么，那么，你只要看一下联邦预算就足够了。”
也正因为如此，在现实各国立法机关所审议的政府部门文件中，只有政府预算--而非其他方面的文件，才是花费时间最多、投入精力最大的审议对象。政府预算最重要!将处于核心地位的政府预算的审议层次相对降格，可能难免舍本求末之嫌。
三、预算报告由口头报告改为书面审查有违公共财政和社会主义政治文明建设的方向
如果从1998年正式确立公共财政的目标算起，中国的公共财政体制建设已经走过了近19年的历程。党的十八大明确要求，要加强对政府全口径预算决算的审查和监督，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力；党的十八届三中全会也强调，要健全人大讨论、决定重大事项制度，加强人大预算决算审查监督，以推动人民代表大会制度与时俱进。有别于计划经济年代专注于国有经济单位的财政收支格局，公共财政体制的最突出的特点，就在于它是以公共化为取向的，就在于它是以“取众人之财--非取国有经济单位自家之财”来“办众人之事--非办国有经济单位自家之事”的。既然取的是“众人之财”--所有的税收，不论税种怎样，也不论税基和税率的安排如何，都直接或间接的来自于全体社会成员的缴纳;既然办的是“众人之事”--所有的支出，不论规模怎样，结构如何，都直接或间接的用之于全体社会成员的福利，它的运作，便与全体社会成员的切身利益挂上了钩。而且，由“钱”所挂上的这个钩，亦同由其他方面线索挂上的钩有所不同:它是最牵动人心的!它是最引人关注的!因而，它可将老百姓的日常生活同国家的政治生活更紧密的连接起来，从而最大限度的调动广大社会成员参政、议政的积极性和主动性。
从加强社会主义政治文明建设的角度出发，尽可能多的连接老百姓的日常生活和国家的政治生活并搭建两者相通的桥梁，无疑是十分重要的。建构在公共财政基础上的政府预算，显然就是这样的一个不可或缺的桥梁。对于这样一个桥梁的任何、甚至那怕是稍许一点的弱化之举，既与公共财政体制的建设目标相背，也同社会主义政治文明的建设方向不符。
四、预算报告由口头报告改为书面审查有可能放慢甚至逆转政府预算制度的改革进程
中国现实的政府预算，还存在着颇多的缺陷。诸如未能覆盖政府部门的所有收支、比较粗放、过于笼统、不够透明、法治性不强等等，都是我们时常挂在嘴边并正在着力纠正的问题。往前走，它的改革方向应当是越来越完整、越来越细化、越来越透明、越来越科学、越来越对政府的收支行为具有约束力。要实施这样的改革，各级人民代表大会对于政府预算审议、监督能力的增强，审议、监督力度的提升，肯定是一股最重要的、必须依赖的推动力量。照此说来，人民代表们以往花在审议政府预算报告上的时间不是多了，而是太少了。不是因听读兼行而显得过于繁琐了，而是听的不够，读的不深，审的不细。以至于在某种程度上走了过场，形同虚设，因而未能发挥应有的作用。所以，如果人民代表大会会议议程确实要在政府预算报告的审议上有所改革的话，那么，增加而不是减少政府预算报告的审议时间，提升而不是降低政府预算报告的审议力度，才是应当瞄准的目标。将本就有欠庄重的政府预算审议氛围进一步淡化，将本就相当薄弱的政府预算审议力度进一步调减，将本就相当单薄的政府预算审议程序进一步省略，绝对是对政府预算制度改革进程的放慢，甚至可能产生逆转之效。
有鉴于上述种种，将政府预算报告由以往口头和书面报告兼行改为书面报告单行的做法，所带来的消极和负面影响不可忽视。笔者希望人代会能更加开得务实有效，就是希望人大代表能在有限的时间内抓住人大的重点和关键进行讨论，真正把预算问题放在重要的话题上，为人民把好财政花钱这一关。也希望恢复把预算报告向大会作口头报告的传统做法，并把讨论审查预算放在会议更重要的议程上，使人代会能真正务实、有效，充分履行它的宪法职能。期待以后的人代会上看到代表更多地讨论预算问题，并对人大审议预算的方式改革发出声音。（余洪刚）
