酝酿十年，历经四审，素有“经济宪法”之称的预算法终于在2014年8月底完成20年来首次大修，并于2015年1月1日起施行。新预算法在预算管理、依法理财等诸多方面取得了重大突破，如增加了全口径预算管理制度、建立了跨年度预算平衡机制、明确了人大的权力并强调依法发挥其实质性作用等。

可以说，新《预算法》是一部“规范政府钱袋子”的法律，它的施行，使得预算的编制、审批、执行和监督有了更为成熟的立法保障，将财政运行全面纳入法制化轨道。本文就如何贯彻实施新《预算法》的要求，完善人大全口径预算审查监督工作谈几点思考与认识。

一、全面把握新《预算法》的核心内容，为全口径预算审查监督打好扎实基础。

新预算法共11章101条，内容丰富，亮点很多，但“全面规范、公开透明”这8个字，实际是新预算法最显著特征的集中表述和核心内容，具有丰富的内涵。

“全面”体现在：一是所有的财政资金都要纳入预算管理，没有了预算外资金的提法。二是原先不属于财政资金的地方政府性债务及或有债务，也要通过政府债券的形式，逐步纳入到预算监管的范围内，做到预算管理无死角，构建了规范地方政府债务的法律框架。三是把一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算纳入人大监督范围，将政府的全部收支装进法律的笼子，接受人大审查监督。四是建立跨年度预算调整机制，更加全面的体现了预算的周期性、波动性和长期属性。

“规范”体现在：预算法由过去的政府管理法，变成了规范政府、管理政府的法。各级政府、各部门、各单位的支出都必须以已经批准的预算为依据，没有依据不得支出，强化预算约束，防止原先财政支出的随意性，确立了全口径预算的基本原则；预算的编制、审查、批准、监督、执行，都要按规定的收支分类科目进行，体现预算的严谨性、统一性、规范性；对违规行为，规定了相应的明确的处罚条款，追究违规单位和违规人员的责任，保证预算法的严肃性和可执行性。

“公开透明”体现在：除涉密的信息外，中央和地方所有使用财政资金的部门均应公开预算、预算调整、决算、预算执行报告及报表；公开政府预算、决算时，本级政府财政转移支付安排执行情况以及举借债务的情况等重要事项要作出说明；并且老百姓关心的三公经费、民生支出、政府采购等重要事项，都要公开并进行说明，从而实现透明预算，阳光预算。

开展全口径预算审查监督必须先深入理解、认真领会这8个字的含义，增强预算法治意识，将其作为预算监督工作的行为准则和行动规范。只有准确把握好新《预算法》的核心内容，才能实施好和捍卫好新《预算法》，才能更好地推动全口径预算审查监督工作。

二、紧紧抓住审查监督的重点，为全口径预算审查监督提供切实的保障。

新修订的《预算法》，比较好地总结了各级人大预算审查监督的实践经验和创新，全面贯彻了加强对政府全口径预算审查监督的中央要求，匡正立法宗旨，拓展预算调整范围，进一步赋予人大加强对预算审查监督的职责，促使各级人大改变过去偏重程序性监督而忽视审查监督质量和效果的做法。人大全口径预算审查监督工作的重点应当集中在以下几个方面：

1、确立监督范围，突出全口径。要依法将政府的全部支出和收入纳入监督范围，切实监督四本预算。要加强一般公共预算审查监督，“规范政府收支行为”，建立规范和制衡政府收支行为的预算制度，将过去未纳入预算的转移支付、税收返还、补贴收入等所有政府收入全部纳入预算，监督政府如何“花钱”，“让权力在阳光下运行”，以保障发展和改善民生。要规范政府性基金，把行政事业性收费、专项收费等纳入预算审查监督；要监督政府把矿产资源、特许权经营收入以及其它国有资本纳入国有资本经营预算；要按照十八届三中全会精神，把社会保险基金依法纳入预算，加强管理和监督，确保社会保险基金预算的可持续运行。

2、加强对事关经济发展、民生保障的重大事项、重点工程、重大项目预算资金的审查监督。按照新《预算法》的要求，人大应紧紧围绕关系改革发展大局、关系人民群众切身利益预算的安排、重点建设项目预算的执行等方面进行重点监督，确保这些资金按预算拔付、按预算使用。密切关注民生预算，主动围绕教育、医疗卫生、社会保障和就业等方面的与人民群众生活直接相关的预算，以视察、调研和专题询问等多种形式开展预算审查监督，确保各项资金用在刀刃上。

3、加强政府债务监督。人大要依法将政府债务纳入法治轨道，督促把政府债务分类纳入全口径预算管理；人大应当依法加强对预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源，以及批准举借债务的规模、结构、使用和偿还等，加强审查监督；要建立债务风险预警及化解机制，督促政府制定应急处置预案，建立惩罚机制，逐步化解政府性债务风险。

三、对照新《预算法》的要求，不断提高人大审查监督能力。

<pre>1、加强人大审查监督的人才建设。新《预算法》对人大机关做好预算审议监督工作提出了新的要求，为了适应新的形势，加强人大监督机构的人才队伍建设，提高审议和监督能力，是人大机关的紧迫任务。要加强自身建设，加大学习力度，定期举办培训活动，讲解财政、税务、审计相关专业知识，解读新预算法等法律法规，掌握预决算监督中基本知识，提高预决算的审查和监督能力。要根据预算审查监督工作涉及面广、专业性强的特点，借智借力，建立人大预决算审查监督咨询专家库。要充分发挥基层人大代表、乡镇人大主席团在预决算审查监督中的作用，提高监督审查的效果。</pre> <pre>2、改进和完善审查监督协调机制。要正确处理好监督与被监督的关系，人大要进一步发挥实施监督的积极性，政府要进一步提高接受监督的主动性，形成贯彻新预算法的强大合力，新预算法才能贯彻好、落实好。要正确处理监督与支持的关系，人大要在依法履职的前提下，将支持贯穿于监督之中，对政府预算安排、执行、调整过程中遇到的问题和困难认真分析、多出主意、多想办法，帮助政府解决问题。同时，要切实把握好人大预算监督与审计监督的关系，支持审计机关依法履行职责，借助审计监督手段，运用审计成果来强化人大预算监督，形成监督合力。</pre>

3、规范预算审查监督的程序。要通过建章立制把预算审查监督工作程序具体化，使预算审查监督和政府理财有规可依，有序可循。要通过提前介入预算的编制，在预算编制前向财政部门提出意见、建议，定期了解情况，通过视察、调研等方式，及时了解掌握经济运行状况，加强预算执行，支持预算执行审计，加强财政决算监督，严格预算调整行为等方式，将人大预算监督延伸到事前、事中和事后，贯穿于预算编制、执行和决算的各个环节，及时发现并纠正问题，以提高预算编制的科学性、合理性和预算执行的及时性、规范性和有效性，从而确保预算资金投入到最重要、最需要的领域，提高资金的使用效率。（徐婉婷）