——2013年8月29日在市三届人大常委会第十五次会议上

专题询问协调小组办公室


主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据市人大常委会专题询问工作安排，为提高专题询问的针对性和实效性，4月下旬至5月上旬，市人大常委会组成三个调研组深入到十二个县（市、区）对我市食品安全情况开展专题调研，采用听取汇报、召开座谈会、问卷调查、暗访检查，并进行了现场询问等形式，对我市食品安全状况进行了专项调研。现将调研的情况报告如下：

一、我市食品安全工作的主要成效

近年来，各级政府把食品安全工作作为重大民生工程来抓，认真贯彻《食品安全法》等法律法规，健全机构、完善机制，明确责任、加强监管，部门联动、联合整治，宣传引导、全民动员，食品安全工作取得明显成效，主要体现在：

1、强化组织领导，保障机制日益健全。一是建立了协调机制。市政府成立了食品安全委员会（简称食安委），十二个县（市、区）也都成立了食品安全领导机构。二是调整了部门职能。及时将食品安全监管综合协调职能由食品药品监督管理局移交到卫生局，将餐饮消费环节监管职能由卫生局卫生监督所划到食品药品监督管理局的餐饮服务和保健品化妆品监督所。三是完善了工作机制。将食品安全纳入了政府目标考核体系，制定了重大食品安全事故应急预案。建立了重大节假日食品安全监督等工作制度。四是健全了监管网络。各乡镇、街道都设立了食品安全工作站，落实了乡镇、街道1名信息员，各村（居）1名食品安全协管员和1名信息员。

2、强化市场监管，分工协作更加密切。政府各有关部门按照职能分工，认真履行工作职责。农业部门加强对食用农产品种植和养殖环节质量监管，加强农药、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品质量安全的监管，开展食用农产品药物残留检测。质监部门经常深入食品生产加工企业，监督检查进货台账与销售台账、生产加工质量安全关键点控制记录、原料进厂、产品出厂检验及检验报告、产品留样、问题食品处理、产品召回记录及消费者投诉处理记录，督促企业落实各项质量安全控制制度，落实企业主体责任。工商部门加强对各集贸市场、商场等重点区域的巡查，加大对节假日期间食品安全的检查力度，同时做好消费者食品安全维权工作。商务部门加强畜禽屠宰行业的监管和酒类流通管理。药监部门加强餐饮消费环节食品安全监管和保健食品安全监管。公安部门按照食品安全法的要求，加大了对违反《食品安全法》犯罪行为的打击力度。卫生部门做好食品安全工作的综合协调，促进了齐抓共管局面的形成。在各监管部门的积极履职下，近年来我市各地均未发生重大的食品安全事件。

3、强化专项整治，打击力度不断加大。各职能部门按照食品安全委员会的统一部署，采取联合执法的形式，在重点时段、重点区域，全面开展问题乳粉、地沟油、瘦肉精、米粉、肉品、餐饮具集中消毒单位、活禽及禽类产品经营市场、保健食品和化妆品、酒类重点品种以及食品非法添加和滥用食品添加剂行为等专项整治，进一步加大对食品安全领域犯罪的打击力度，取得了一定的成效。2012年，玉山县查处用工业甲醛、双氧水、碳酸钠浸泡加工鱿鱼、海蜇丝、猪肉皮、豆皮的黑窝点1家。德兴市查处了某药房出售“德国野牛”假冒保健食品案，并作出了行政处罚。2013年3—4月，市食品药品监管局联合市教育局开展了护校行动，查处并清理无证提供学生餐的餐饮经营者168家，查缴并销毁问题食品964公斤，责令整改通知书730份，立案查处227件，吊销《餐饮服务许可证》3家，行政处罚21.86万元，进一步维护了学校食堂的餐饮安全。

4、强化宣传动员，安全意识普遍增强。一是开展大型宣传咨询活动。利用“食品安全周”、“食品安全月”等重大活动，设立专家咨询台、假劣食品展示台，发放相关宣传资料，使《食品安全法》等法律法规深入人心。二是狠抓教育培训。各职能部门结合管理对象实际，采取通俗易懂的形式进行法律法规的教育培训，使《食品安全法》的宣传教育和管理环节有机结合，切实提高了生产经营者依法生产和经营管理水平。

二、存在的主要问题

在充分肯定我市食品安全工作所取得的成绩的同时，必须清醒地认识到当前我市食品安全还面临着亟待解决的诸多问题，主要表现在：

（一）机构不顺，力量薄弱，食品安全难以监管。一是综合协调机构尚未完全理顺。部分县（市、区）至今还未成立食品安全委员会，仍由原来的食品安全工作领导小组负责本行政区内的食品安全工作。一些地方虽然设立了食安办，但食安办属非常设机构，协调力度不大。二是监管体制不顺。目前食品安全实行以分段监管为主、品种监管为辅的监管体制。这种监管体制监管环节多，不可避免地造成各个监管部门之间信息沟通不顺、协调不力、制度衔接不畅、出现问题以后责任不明，难以形成管理合力，容易出现监管的漏洞和死角，导致“九龙治水水不治”的尴尬局面。三是基层监管力量薄弱。以我市的餐饮服务监管人员为例，平均每一个监管人员要负责150家左右餐饮单位的监管。各乡镇（街道办事处）食品安全协管员、信息员均为兼职人员，而且没有固定的办公场所和必要的办公经费，难以满足监管需要。

（二）监管失位，乱象丛生，食品安全隐忧重重。这次专题调研发放问卷调查表3600份，在有效问卷3522份中，“您对当地食品市场的感觉怎样？”选择“放心”的仅有539份，只占15.3%，充分说明广大人民群众对食品严重缺乏安全感。同时，违反《食品安全法》的现象比比皆是。一是食品生产加工小作坊、小摊贩、小餐饮监管不到位。全市50%的餐饮经营户没有取得餐饮服务许可证仍然照常营业，普遍存在脏、乱、差现象；全市154家桶装水生产企业，证照齐全的只有48家，2013年上饶县对该县12家桶装水生产单位的抽样检查，合格率仅为16%；上饶米粉加工场所基本没有防护措施，生产中大量使用食用玉米淀粉，微生物严重超标。对食品生产加工小作坊、小摊贩、小餐饮监管，我们有相关的政策法规，但都没有执行好。如对食品生产加工小作坊和食品摊贩管理，2012年江西省人民政府办公厅已出台《关于加强食品生产加工小作坊和食品摊贩监督管理工作的意见》，但有关部门互相推诿，没有认真落实。再比如对餐饮具消毒监管，2010年国家卫生部、食品药监局、工商总局出台了《关于加强餐饮具集中消毒单位监督管理的通知》，明确了各部门餐饮具集中消毒单位的监管职责，但实际工作中各部门执行不力，以致餐饮具集中消毒行业部分企业甚至无工商营业执照、无消毒设备、无从业人员健康证明。二是食品安全违法线索移送少。近年来，公安部门查办了食品安全违法犯罪案件19起，其中地沟油案件7起，肉制品案件7起，假饮料案件2起，食用盐案件1起，有毒有害米粉案件1起，有毒有害的黑作坊1个。这19起案件的起源有2起是有关职能部门查处并移送的，而其余的17起案件都是公安部门根据群众举报或上级公安机关交办的，有几起案件时间跨度还非常长，有关部门一直没发现直至被群众举报，作为负责日常食品安全监管的政府职能部门值得总结和反思。三是食品生产源头和进货渠道把关不严。农资产品存在“一站式和大包干式”（全年只有一次性检查，合格的收取合格费，不合格的罚款了事）的监管模式，部分种植户、养殖户滥用未达标的兽药、动植激素、超标化肥，致使农药残留超标的蔬菜水果、吃激素长大畜禽产品源源不断地流入市场。四是校园食品存在安全隐患。少数学校第一责任人食品安全意识不高，提高管理水平的主动性不强，硬件设施差，食品仓储保管不规范，留样制度执行不到位。尤其是校园周边的流动摊贩食品安全更是没有保障，严重影响学生的身心健康，群众对此意见大。五是农村食品安全令人担忧，农村食品市场仍然存在着价格低廉的“三无”、过期、变质食品。

（三）经费短缺，人才奇缺，检验能力严重滞后。一是检测经费严重短缺。《食品安全法》规定，县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当对食品进行定期或者不定期的抽样检验。进行抽样检验，应当购买抽取的样品，不收取检验费和其他任何费用。近年来，由于食品安全事件频发，各级政府和人民群众对抽检工作的要求越来越高，抽检工作量越来越大，而我市市、县两级财政在食品抽检经费上普遍存在着投入不足的问题。二是检测设备严重落后与检测设备浪费同步存在。有些监管部门只有简单的快速检测仪器设备，对食品安全质量监测主要还是靠看、问、闻、摸等感官方式对食品质量进行评价，难以适应食品安全工作形势发展的需要。很多检测项目只有简单的“抽”，不能“检”，必须把抽样送到省里才能检测。一些县（市、区）即使有一定的设备但由于种种原因却招不到相应专业技术人员，造成检测设备闲置浪费，检验检测工作难以开展。此外，现行食品安全检测检验机构分属农业、卫生、质监、工商、食品药品监管等多个部门，一方面其设备资源、人力资源、财力资源等独自拥有，不能共享，导致重复建设、资源浪费。另一方面，尽管各监管部门在日常监管中积累了海量数据，但由于缺乏沟通和共享平台，检测结果只在本部门、本系统内互认，而不能在部门之间互通互用，不仅造成同一批次产品重复检测，而且很多检测数据的潜在价值得不到开发利用，难以为保障食品安全提供全方位的技术支撑。

（四）形式单一，内容单调，食品安全宣传亟待加强。一些食品生产经营单位及其从业人员法制观念不强，责任意识淡薄，主体责任不落实，甚至不讲诚信、见利忘义、违法犯罪，针对食品生产经营单位及其从业人员的食品安全宣传教育仍需加强。食品安全培训体系尚不健全，培训机构和师资较少，培训内容缺乏针对性，培训形式相对单一，对各级监管执法人员的专业培训普遍不足。公众食品安全意识和食品安全基础知识水平仍需提高，食品安全隐患识别能力不强，食品安全科普宣传力度亟待加大。在问卷调查中“如果要开展关于食品安全的宣传活动，你最想了解的是”，46.8%市民选择“食品安全常识”，说明市民迫切希望通过学习了解食品安全常识、提高食品安全识别能力。

三、建议和意见

加强食品安全工作既是百姓的心声，更是政府及其有关部门义不容辞的责任，必须坚持和完善政府负责、社会协调、公众参与、法治保障的管理体系。为此，特提出以下建议意见：

（一）加强组织领导，着力构建长效机制。要切实加强统一领导和落实责任，进一步健全和完善“政府负总责，监管部门各负其责，企业是主体责任人”的责任体系。一是要实行行政首长负责制。落实政府属地管理责任，实行食品安全监管行政首长负责制。各职能部门的领导既要有敢于负责的气魄，又要有善于变通的睿智，对一些界限不清容易扯皮的事情，多一些主动，多一些担当，多体量群众由此而受到的损害，多做一些行之有效的工作。对流动摊贩、小作坊、餐饮具集中消毒等管理，有关部门要认真执行上级有关文件精神，制定出台相应的管理办法，纳入有效管理。二是要健全食品安全监管协调机制。充分发挥各级食品安全委员会及其办公室的综合协调作用，加强食安办机构建设，做好指挥调度、协调指导、监督检查、应急处置等工作。要组织开展综合执法、联合执法，有效整合资源，形成监管合力，实现食品生产加工、流通销售、餐饮服务环节的无缝衔接和食品安全的全程可控、有效监管。三是要落实领导责任制和责任追究制，将食品安全监管纳入目标管理考核和绩效评价，对工作推诿扯皮、失职渎职、酿成重大食品安全事故和造成严重后果的，要依法依纪严肃追究有关领导和人员的责任。

（二）加大监管力度，着力推进食品安全问题的解决。一是要加强食品安全日常监管。要强化源头管理，提高食品生产企业的准入门槛，严把食品生产经营许可关。要提高监督检查覆盖率，加大监督检测频次，逐步做到对被监管对象年度监督检查全覆盖。要综合运用执法抽检、市场巡查、突击暗访等手段，加大对食品集中交易市场、城乡结合部、中小学校园及周边等重点区域和场所的整治力度。二是要出重拳、施重典。对食品安全违法行为要严厉处罚、严厉打击、严厉问责。必须完善行政执法与刑事司法有效衔接的机制，食品安全监管部门在依法查处食品违法行为过程中，对涉嫌犯罪、依法应追究刑事责任的案件，应及时将案件全部材料移送公安机关，严禁罚过放行、以罚代刑。要坚决取缔制售有毒有害食品的“黑工厂”、“黑作坊”和“黑窝点”，严密防范和严厉打击食品非法添加和“地沟油”、“瘦肉精”等食品安全违法犯罪活动，保持食品安全监管的高压态势。鉴于当前我市桶装水、豆制品、米粉存在的问题比较突出，建议市政府近期组织有关部门在全市范围内开展专项整治活动。三是要建立食品安全“黑名单”制度。要对食品生产经营中的违法违规企业和个人建立“黑名单”，通过新闻媒体或者网络向社会公布，引导公众安全消费食品，激励企业依法诚实守信经营。四是要加快食品安全地方标准的制定。已有食品安全国家标准的要严格按照国家标准执行。对于没有国家标准的食品，质监、卫生、药监等部门要向省级有关部门反映，加紧制定食品安全地方标准，以便对食品安全监管有法可依。当前尤为重要的是要建议省里抓紧制定湿米粉和豆制品生产质量卫生地方标准。

（三）加大保障力度，着力提升监管能力和水平。一是要加快机构改革。要按照大部制体制改革的方向，整合质监、工商、药监、农业、商务、卫生等多部门的食品安全监管职能，形成以食品药品监督管理部门为主、其他部门履行相关职责并加强相互配合的监管模式，实现食品安全从“多部门分段监管”到“单部门分类监管”的体制转变，从而对原材料、生产加工、市场流通、餐饮消费等各阶段、各环节实现全过程、全天候、无缝隙监管，彻底解决现在食品安全监管领域职责不清、工作推诿扯皮等老大难问题，增强全社会对食品安全的信心。对改革过渡期的监管工作，必须坚持原定工作体制加强衔接，做到不观望、不等待、不懈怠，坚决防止出现管理空挡，保障食品安全。二是要进一步加强食品监管队伍建设。在机构改革过程中，要对食品监管部门的专业技术人员进行充实。要调整充实一线食品安全监管人员并逐步向监管薄弱地区和环节倾斜，夯实基层食品安全监管基础。加快培养和引进专业技术人才，加强监管业务培训，不断提高监管人员的整体监管能力和水平。进一步发挥行业协会和群众监管员的作用，以弥补当前监管力量的不足。三是要切实加大公共财政对食品安全工作的支持力度。各级财政要将食品安全监测、设备购置等所必须的经费列入预算予以保障，逐步改善食品安全执法装备、检验检测条件、学校食堂硬件设施。四是要推进监管部门间食品安全检测资源整合和信息共享工作，建立统一食品检测中心和信息平台，引导监管资源科学合理配置。

（四）加大宣传力度，着力强化食品安全意识。将食品安全纳入公益性宣传范围，列入中小学教学内容，加大宣传教育力度。要设立举报奖励资金，建立食品安全监督举报中心，并将举报电话在菜场、超市等场所醒目位置张贴，奖励举报有功人员，提高公众参与食品安全监督的积极性。要加强食品安全培训机构和队伍建设，进一步强化监管人员食品安全法律法规、技术标准和相关监管知识培训，着力提高监管执法人员的业务水平和依法行政能力。进一步强化食品生产经营者法律法规、职业道德、专业技术培训，教育引导食品生产经营者树立诚信守法意识，自觉抵制生产、销售不合格食品，严格依法进行生产经营活动，主动承担社会责任。要深入开展“食品安全宣传周”等各类宣传科普活动，普及食品安全法律法规及食品安全知识，提高公众食品安全意识和科学素养，努力营造“人人关心食品安全、人人维护食品安全”的良好社会氛围。