近年来，党中央把规范性文件备案审查作为全面深化改革、全面推进依法治国的一项重要措施，提出明确要求。党的十八届三中全会提出“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”，四中全会进一步提出“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围”，2015年中央办公厅下发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》提出“有件必备、有备必审、有错必纠”。在这种新形势下，如何进一步加强和改进规范性文件备案审查工作，是摆在各级人大及其常委会面前的重要课题。
一、充分认识规范性文件备案审查工作的重要意义
（一）对规范性文件进行备案审查，是深入落实十八届三中、四中全会精神的迫切需要。党的十八届三中全会提出，健全法律、规章、规范性文件备案审查制度。党的十八届四中全会更是从依法治国、依法执政的高度，明确提出加强备案审查制度和能力建设，这对地方各级人大及其常委会开展规范性文件进行备案审查工作提出了新任务和新要求。因此，我们要依法履行好职权，不断推进这项工作取得新进展。
（二）对规范性文件进行备案审查，是维护社会主义法制统一，促进依法行政的重要举措。法制统一是依法治国，建设社会主义法治国家的一个重要前提。规范性文件是国家机关管理经济、文化和社会事务的重要规范，具有普遍的约束力和反复适用性。其内容是否合法、是否适当，对于确保宪法和法律的实施、维护社会和谐稳定，关系重大。因此，通过对规范性文件进行备案审查，撤销与法律、法规相抵触或不适当的规范性文件，保证我国社会主义法律体系的完整性、系统性，从而维护国家法制统一，确保依法治国方略的顺利实现。
（三）对规范性文件进行备案审查，是完善人大监督职能，提高人大监督实效的有效途径。在整个国家监督体系中，人大监督居于核心地位，是最高层次、最有权威的监督。从监督内容看可分为工作监督和法律监督。对规范性文件进行备案审查，是法律监督的主要形式。通过对规范性文件的备案审查，可以从源头上预防和纠正行政机关的不当行为，可以避免和减少损害群众利益现象的发生。卓有成效地开展备案审查工作，对于人大常委会强化监督职能，促进依法行政和公正司法，保证宪法和法律在本行政区域内的正确实施，具有重要作用。
（四）对规范性文件进行备案审查，是践行社会主义法治理念，保障人民合法权益的必然要求。社会主义法治理念强调“以人为本”。对规范性文件进行备案审查，可以及时发现并依法纠正违反法律规定随意增加群众负担，侵害群众利益的行为发生。规范性文件制定后，由人大常委会对其进行备案审查，其实质就是代表选举他的全体人民参与管理本行政区域内的经济、社会事务，确保多数人的利益得到保护。因此，对规范性文件进行备案审查，是践行社会主义法治理念，弘扬民主政治的具体体现。
二、当前规范性文件备案审查工作存在的困难和问题
近年来，各级人大常委会从完善制度、建立机构、健全机制等方面积极推动备案审查工作的开展，备案审查机制逐步健全，备案审查数量逐年递增，为规范权力运行、保障群众权益发挥了积极作用。但从整体情况分析判断看，规范性文件备案审查工作进展还不平衡、效果还不明显，依然是法定监督方式中的最大短板，目前还处于“形式大于内容”的探索完善阶段，尚存在诸多亟待改进、亟待加强的薄弱环节。
（一）对规范性文件备案审查工作的重要性认识不够。虽然早在1997年，地方组织法已经将规范性备案审查明确为人大常委会的职责，但时至今日，无论审查主体还是审查对象，对这项工作的重视程度都还明显不够。在审查主体层面主要有三种心理。一是认为“不必要”。认为规范性文件的合法性自有政府法制部门把关，合理性也可由实践工作去检验，审与不审都不重要。二是认为“得罪人”。认为规范性文件代表着监督对象的集体意志，否定其文件就是否定其能力，会严重影响人大与监督对象的关系。所以在审查过程中，不求过得硬，只求过得去，有故意“放水”之嫌。三是认为“难度大”。认为备案审查工作涉及面宽、工作量大、政策性强，审不好容易产生较大责任和较重后果，由此产生了畏难情绪。所以，宁愿将这项法定职权束之高阁，报而不备、备而不审、审而不决、决而不纠的现象时有发生。另一方面，一些监督对象对备案审查工作不够理解、不太配合，把纠正扶偏当作揽权拆台，下意识地利用“被动审查”制度的空档规避监督，在一定程度上影响了备案审查工作的深入推进。
（二）报备工作仍然存在不规范之处。部分规范性文件报送备案不够及时，存在集中补报或者半年度、一季度等定期一次性集中报送的情况；现行备案范围的规定与把所有规范性文件纳入备案审查范围的新要求存在较大差距，大量的以政府函件形式或者政府部门名义制发的规范性文件，没有纳入备案范围，大量的规范性文件游离在人大常委会的监督之外；在报送备案的材料内容和技术规范上，存在对文件制定的依据说明不充分、不详尽和对文件主要内容的说明过于简单化的情形。
（三）审查的力度和效果有待增强。在审查人员的责任落实和审查意见讨论、调研、合议等方面缺乏具体工作机制，导致审查许多时候停留于表面，缺乏有针对性的具体审查意见；审查过程中与相关部门和单位的联系不够紧密，缺乏征求利益关系人意见的民主参与机制和开展专家论证的科学决策机制；与有关部门协商难以达成一致意见时，缺乏有效的保障措施。
（四）备案审查力量相对薄弱。目前，各地区规范性文件的初审工作一般由办公室或法工委承担，有的设置了专门科室或明确一名收文人员，但无论是那种情形，由于受到专业水平、知识结构、人员精力等多方因素限制，相对牵涉面极广、专业性极强、期望值极高的备案审查工作，难免力不从心、不堪重负，如果缺乏熟知政策法制的专业人员，初审人员实质上只能担负“传递”任务，很难真正履行起审查职能。这也直接导致人大通过备案审查抓监督工作大打折扣，与当前依法治国大背景下加强备案审查工作的要求不相适应。
三、加强规范性文件备案审查工作的几点思考
全面深化改革、全面依法治国的新形势，贯彻“四个全面”战略布局，人民群众对民主法治的新期盼，都对人大规范性文件备案审查工作提出了新的更高的要求。我们要贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，以加强备案审查制度和能力建设为基础，以保障宪法法律正确实施、推动全面深化改革全面依法治国决策部署落实为重点，着力推动备案审查工作制度化、规范化，不断推进规范性文件备案审查工作取得新成效。
（一）深化认识，增强备案审查工作责任感。规范性文件备案审查是宪法法律赋予各级人大常委会的一项重要监督职权，只有认真开展规范性文件备案审查工作，及时发现并依法纠正违宪违法的规范性文件，才能维护国家法制统一，保证人民依法享有的权利和利益不受侵犯，防止权力滥用。因此，无论负责报备的机关，还是负责审查的机关，都要充分认识做好规范性文件备案审查工作的重要性，增强做好工作的自觉性和责任感。作为报备机关，要认识到备案不是简单的存档，而是法定义务，必须做到“有件必备”。作为审查机关，要认识到规范性文件备案审查工作的重点在于审查，审查不是找麻烦，而是法定职责，必须做到“有备必审”；发现问题，要依法纠正，做到“有错必纠”。
（二）完善工作机制，推动备案审查工作规范运行。从以往备案审查工作看，还有许多不规范的地方，需要对原有的备案审查工作制度、运行机制进行梳理、完善，围绕“有件必备、有备必审、有错必纠”的目标，建立起领导有力、责任明确、运行有序的备案审查工作机制。建议完善这样几个机制：一是完善报送备案机制。通过加强沟通协调、定期核查通报等方式，督促文件制定机关按照有关规定和要求，及时报备，做到不漏报、不瞒报。有拿不准的文件，制定机关应当与审查机构进行沟通。二是完善主动审查机制。按立法法修改后的新规定落实主动审查责任，各专门委员会和常委会工作机构要明确专人负责，加强主动审查力度，同时注意创新主动审查方式，尝试借助外力，发挥专家学者的作用。三是完善被动审查机制。细化审查要求和建议的受理、处理、反馈等程序，推动被动审查工作规范化，依法启动规范性文件的被动审查。四是完善督促纠正机制。对通过审查发现有问题的备案件，与制定机关加大沟通协调力度，督促制定机关自行纠正规范性文件存在的问题，对不自行纠正的，依法提出审查意见，甚至依法予以撤销。五是完善责任追究机制。对应备案而不备案的、逾期不提出审查意见的，有问题未发现，发现问题而未提出纠正意见的，按照有关规定应当追究相关部门和责任人的失职责任，向有关部门提出通报批评。
（三）强化队伍建设，提高备案审查工作能力。规范性文件备案审查工作的政策性、法律性和专业性都很强，没有一个专门的审查机构和一批高素质的专业人员，很难承担起审查职责。首先，建立一支相对稳定的备案审查工作队伍。除备案审查工作机构专门负责外，人大各专门委员会、常委会工作机构应当明确有一定专业知识的人员专职负责备案审查工作，并保持人员的相对稳定。其次，加强备案审查工作人员的学习和培训。通过对《立法法》、《监督法》等有关法律规定的学习培训，使备案审查工作人员能够准确理解和把握规范性文件的内涵，弄清楚什么是规范性文件，准确理解和把握规范性文件备案审查的范围、程序和标准，掌握工作尺度和工作方法。通过对《地方组织法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等有关专业法律、法规知识的学习培训，使备案审查工作人员能够不断提高业务素质和工作水平，提高审查能力。
（四）完善协调配合，促进备案审查工作广泛参与。规范性文件备案审查工作涉及的部门较多，要做好工作，需要各职能主体各司其职、各尽其责、协调配合，共同发挥作用。人大内部按照分工做好相关工作，人大常委会办公厅负责备案文件接收，有关专门委员会或常委会办事机构负责审查，常委会法制工作室负责备案件及审查意见的登记、综合和存档。报备机关与审查机关之间，即人大与政府、上级人大与下级人大之间，要加强联系与沟通；审查机关内部，即人大的法制工作机构与各专门委员会之间，也要加强沟通协调。同时，人大的规范性文件备案审查工作需要社会各方面积极参与，支持配合。充分发挥人大代表在监督工作中的主体作用，通过征求意见、邀请参与论证等方式，吸收人大代表参加规范性文件备案审查工作。充分发挥人民群众的监督作用，扩大公众参与度，把人民群众监督与人大法律监督结合起来。不断加强规范性文件备案审查宣传，充分利用新闻媒体、人大网站、微信公众平台等方式，广泛宣传规范性文件备案审查制度，扩大社会影响，为人大规范性文件备案审查工作营造良好环境。
（五）加强指导，实现备案审查工作均衡发展。规范性文件备案审查工作尚属起步阶段，还有许多问题需要作进一步的探索。为使该项工作规范有序地开展起来，取得实效，建议上级人大常委会特别是全国人大常委会要加强对基层人大常委会的工作指导。建议全国人大常委会法工委，一要对各地规范性文件备案审查工作中带有共性的问题进行研究，确立统一标准，形成有针对性的指导意见，下发地方人大常委会；二要有计划地对地方人大常委会规范性文件备案审查工作人员进行系统培训，总结推广各地好的经验和做法，进行业务交流，推动地方人大常委会的规范性文件备案审查工作均衡发展。(徐文积)
