规范城市管理 共建大美上饶
——《上饶市城市管理条例》新法介绍
上饶市人大常委会法工委
城市管理是社会管理的重要方面，不仅关系到广大市民的生活质量，事关社会的和谐稳定，更体现了城市的文明程度。随着社会经济的快速发展和城市化进程的不断加快，城市管理的范围越来越广，内容越来越丰富，人民群众对城市管理的要求也越来越高，城市管理工作日趋复杂，矛盾也日益凸显。由于国家和省级层面均未制定综合性的城市管理法律法规，我市在城市管理与执法领域长期存在着体制不顺、职责不清、依据不足、保障不力等问题，原有的管理手段和方式已经不能适应实际工作需要。
2015年3月15日，新修订的《中华人民共和国立法法》授予了设区的市地方立法权。2015年11月20日，江西省第十二届人大常委会第二十一次会议决定，上饶市人大及其常委会可以开始制定地方性法规。上饶市获得地方立法权，标志着上饶开启了依法治市的新征程。为解决当前我市城市管理中存在的突出问题，使城市管理工作制度化、规范化，法制化，提升我市城市管理与服务水平，经过认真研究和讨论，将《上饶市城市管理条例》确定为我市实体性法规的开篇之作。
2016年12月，上饶市人大常委会将《上饶市城市管理条例》（以下简称《条例》）列入2017年度立法计划。《条例》历经起草、审查、调研、修改、审议等多个程序，耗时近一年，于2017年11月7日由上饶市第四届人大常委会第七次会议表决通过。2017年11月30日，江西省第十二届人大常委会第三十六次会议经过审议，决定批准《上饶市城市管理条例》。《条例》于2018年1月1日起正式施行。《条例》的出台，对规范我市城市管理，提升城市治理和公共服务水平，优化城市人居环境，推进大美上饶建设，具有十分重要的意义。
《条例》共六章八十五条，第一章为总则，主要规定了立法目的、立法原则、适用范围和城市管理体制等内容。第二章为城市管理职责，主要规定了各级人民政府以及城市管理有关部门在城市管理工作中的具体职责。第三章为城市管理规定，涉及城市规划建设、市政设施、市容市貌、环境卫生、城市绿化、道路交通、小区物业等10方面30余个管理事项。第四章为城市管理行政执法，主要规定了相对集中行使处罚权、执法管辖、执法协助、执法规范和执法保障等内容。第五章为法律责任，第六章为附则。条例的主要内容和特点包括以下几个方面：
一、灵活确定适用范围
制定和实施城市管理条例，首先要明确适用条例的具体范围。从字面上理解，“城市管理条例”就是管理城市的法规。目前，我国现有法律体系中对“城市”概念没有明确的界定，建设部发布的《城市规划基本术语标准》对“城市”作了定义：以非农产业和非农业人口聚集为主要特征的居民点，包括按国家行政建制设立的市和镇。但由于社会的不断发展，城市的内涵和外延也在不断发生变化，例如新设立的经济开发区也具备城市的特征，再如有的县政府所在地镇已经变更为街道，不再称之为镇。因此，条例中难以对城市的概念和条例适用范围直接予以确定，而应当寻求一种更为灵活的表述。条例参考了其他省市相关法规的写法，将适用范围描述为“实行城市化管理的区域”。而实行城市化管理区域的具体范围，由县、市政府根据城镇建成区的情况和实际工作需要予以划定并向社会公布。
二、着重理顺管理体制
长期以来，我市各级城市管理部门属于政府领导下的参公管理事业单位，城市管理体制不顺，城管部门地位不高、执法资格和依据不充分以及执法保障不到位等问题一直较为突出。2016年9月，市委市政府出台了《关于进一步加强城市规划建设管理 深入推进城市执法体制改革的实施意见》，提出要完善城市管理机构、公布权力和责任清单、推进城市管理重心下移、稳步推进综合执法、加强城市管理经费保障。条例的制定与出台，为城市管理体制改革提供了法制上的依据和保障。《条例》全文采用了“县级以上人民政府城市管理主管部门”的表述，明确了城市管理部门是政府的组成部门，并在第五条第一款明确了“市人民政府市统一领导，以县级人民政府为主，乡镇人民政府和街道办事处为基础，部门联动、权责明晰”的城市管理体制，并在第二章、第四章对城市管理职责和城市管理行政执法等重点内容作了明确且具体的规定。
三、科学划分管理职责
城市管理涵盖城市生活的方方面面，涉及众多的管理部门和单位，而相关管理部门和单位职责又多有交叉，这就导致了实际工作中管理职责不明、相互推诿扯皮现象的存在，严重影响了城市管理能力和水平。因此，厘清城市管理职责、形成城市管理合力，是本条例要重点解决的问题。首先，为协调各部门的工作，条例第五条第二款规定了城市管理委员会的法律地位和职责，即“负责组织、指导、协调、考核和监督城市管理工作，研究解决城市管理中的重大问题”；其次，为明确责任主体问题，条例第十二条规定“县级以上人民政府是本辖区城市管理工作的责任主体”、“乡镇人民政府和街道办事处负责本行政区域城市管理的具体工作”，同时还规定开发区等各类园区履行本辖区的城市管理职责，以及村（居）民委员会应当协助做好城市管理工作等内容。第三，为明确城市管理各有关部门的职责分工，条例第十三条、第十四条对城市管理主管部门和其他12个城市管理有关部门的职责一一作了详细的规定，在保证城市管理工作职责全覆盖的同时，还要确保各部门的职责没有交叉和冲突。最后，鉴于某些公共服务单位也有一定的管理职能，因此条例第十五条还规定了供水、供电、供气、邮政、通信、有线电视和公共交通等公共服务单位的职责。
四、突出重点管理事项
城市管理事项涉及面广，实践中还会不断出现一些新现象、新情况。《条例》作为城市管理的“母法”，必然无法涵盖所有城市管理的事项。因此，《条例》重点针对城市管理的难点问题和“城市病”问题进行规定。经过前期调研发现，有关部门反映的城市管理难点问题，主要在违法建设、建筑物外立面破损、城市道路和公共设施受到破坏、乱设广告、僵尸车、违规燃放烟花爆竹、城市养犬以及城市不文明行为等方面。而广大群众普遍、突出反映的城市病问题，主要集中在小区物业管理混乱、生活与施工噪声污染、建筑垃圾与扬尘污染、餐饮油烟与废水污染、车辆乱停放、停车场不足、占道经营等方面。针对上述重要问题，《条例》都作了相关规定，包括具体的规范和禁止性的规定，有的设定了相应罚则。例如：
1、关于小区物业管理。《条例》第五十二条规定：县级以上人民政府应当规范住宅小区物业管理，建立物业矛盾纠纷处理机制、物业服务缴费诚信机制和物业服务企业考核淘汰机制。有物业服务企业进驻的区域，物业服务企业、业主等应当依法依规履行义务，报告发现的违反城市管理规定行为。无物业服务企业进驻的区域，由乡镇人民政府和街道办事处组织逐步实行物业管理。另外，根据市人大常委会五年立法规划，我市今后还将制定出台《上饶市物业管理条例》，对物业管理进行细化规定。
2、关于噪声污染。《条例》第四十六条规定：在城市广场、公园、街道等公共场所和居民居住区举行产生较大音量的娱乐、健身、集会、商业促销等活动，应当遵守有关环境保护管理的规定。在城市噪声敏感建筑物集中区域内，禁止夜间和午间进行产生噪声污染的建筑施工作业，但因特殊需要必须连续作业的除外。禁止夜间和午间在已竣工交付使用的住宅楼进行产生噪声污染的室内装修活动。禁止在人口集中区域从事经营性的产生噪声污染的切割作业。第七十九条设定了相应的罚则，最高可处二万元罚款。
3、关于建筑垃圾与扬尘污染。《条例》第四十三条至第四十五条规定：村（居）民委员会、物业服务企业应当设置建筑垃圾收集地点，收纳村（居）民产生的建筑垃圾。建筑垃圾由具有专业运输资格的企业使用专用车辆运输。运输建筑垃圾采取密闭或者其他措施防止遗撒、飞扬。建设工程施工应当按照标准设置泥水沉淀设施，硬化出入口通道，修建洗车平台，清洗驶离工地车辆。第七十七条、第七十八条均设定了相应罚则，对违法行为的处罚包括罚款和责令停工整治。
4、关于城市道路停车。《条例》第三十四条、第三十五、第三十九条规定：城市新建、改建、扩建的公共建筑、商业街区、居住区、大（中）型建筑等，应当配建、增建停车场。鼓励社会资本投资建设停车设场所，鼓励有条件的单位向社会开放停车场所。禁止将批准建成或者投入使用的停车设施挪作他用。城管部门应当建立公共停车数字化信息系统并向社会发布停车信息；禁止机动车占用、堵塞人行道、绿道、盲道、消防和公交专用通道或者其他城市公共空间。第七十条、第七十三条设定了相应的罚则。
5、关于占道经营。《条例》第三十九条、第四十条规定：禁止临街搭建不符合标准的遮阳（雨）篷和超出门窗外墙经营、作业或者摆放、展示商品，未经批准不得在城市道路、公共场所举办商业活动、摆摊设点等。城市管理主管部门可以划定临时设摊经营区域并公布，经营者应按照规定的地点、时段、范围经营，不得擅自转让、出租摊位。第七十三条、第七十四条均设定了相应罚则。
五、准确把握改革方向
正如前文所述，过去由于城市管理政出多门，职能交叉，导致行政执法过程中多头执法、推诿扯皮现象，形成了“都管都又不管”的局面，致使执法效能低下，执法力度不够，给管理城市带来困难。2015年12月，中共中央、国务院出台《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》，提出了推进综合执法的要求。《条例》准确领会改革指导意见的精神，在第五十六条明确：“城市管理主管部门根据省人民政府批准的内容相对集中行使行政处罚权，并可以实施相应的行政强制措施”，也就是说，今后市、县人民政府可以根据改革要求和本地实际情况，确定城市管理主管部门集中行使行政处罚权的范围，在报请省人民政府批准后实施。这样，由城市管理主管部门集中行使其他部门的相关行政处罚权，可以明显提升行政执法效能、节约执法成本。另外，针对有关部门在行政处罚权被集中后，可能出现的消极履行相关行政管理职责的现象，《条例》第五十六条第二款还明确：“城市管理有关部门不得因行政处罚权的相对集中行使，改变或者放弃应当依法履行的相关行政管理职责”。
六、合理设定法律责任
在《条例》制定过程中，曾有人提出，城市管理必须要严管重罚才会达到好的效果；也有人提出，城市管理工作同时也是服务工作，不能一味强调处罚，要注重教育和引导。综合上述两种意见，《条例》在法律责任一章，坚持刚柔并济的处罚原则，合理设定法律责任。对轻微的、缺乏意识的违法行为，更多地设置了警告、责令停止违法行为和限期改正等处罚方式，以道德的柔性来补充法律，实现标本兼治。对严重的、明显故意的违法行为，例如违法建设、实施破坏等行为，则实行重拳治理，加大处罚力度，提高违法成本。
