——2014年6月26日在市三届人大常委会第二十一次会议上
市国土资源局局长蔡建平
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
在市委、市政府的正确领导下，在市人大的严格监督下，我市认真贯彻实施《中华人民共和国土地管理法》，严格落实“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，坚持依法依规、合理利用、节约集约、严格管理，既有效保护了耕地资源，又保障了全市经济社会发展对土地的合理需求。根据市人大常委会《关于听取和审议市人民政府关于<中华人民共和国土地管理法>实施情况专项工作报告的方案》安排，我受市人民政府委托，现将我市自2012年以来在耕地保有量、土地利用总体规划等几个方面的落实情况汇报如下，请予审议：
一、实施《土地管理法》基本情况
（一）关于耕地保有量情况。根据《江西省土地利用总体规划（2006—2020年）》，以及省政府与我市签订的耕地保护责任状，我市2013年度耕地保有量不低于586.05万亩，基本农田保护面积不低于492.19万亩。为严格守住两条保护红线，我市认真贯彻落实最严格的耕地保护制度，建立了责任型、管护型、建设型三位一体的耕地保护体系。一是严格落实耕地保护责任。市政府每年与县（市、区）政府，县（市、区）政府每年与乡镇政府层层签订耕地保护责任状，将耕地保有量和基本农田保护任务逐级进行分解，并将耕地保护责任落实情况纳入政府年度目标考核，确保责任目标落到实处。二是加强管护型保护。根据地方经济社会发展状况，依法适时调整土地利用总体规划，落实耕地保护红线、永久基本农田、城市建设用地开发边界。划定永久基本农田保护区域，2012年底已全部完成，共划定“优质、集中、连片”的基本农田面积493.87万亩，并在主要交通沿线和集镇、村庄周边显眼位置设置基本农田保护标志牌2497块，向社会公示并落实专人管护。三是加大建设性保护力度。实施土地开发项目58个，建设规模22173亩，总投资9274.1万元，新增耕地15021.12亩。大力开展高标准基本农田建设，累计完成建设任务143万亩。
根据年度土地变更调查数据显示，2013年末我市实有耕地面积688.37万亩，比省政府确定的耕地保有量指标超出102.32万亩，较2012年末净增1.31万亩；基本农田面积493.87万亩（其中水田401.02万亩，占81.2%），超出规划确定基本农田保护指标任务1.68万亩。我市连续多年荣获省政府耕地保护先进单位。
（二）关于耕地占补情况。近几年来，全市把实现耕地占补平衡制度作为保持耕地总量不减少、质量不降低的重要举措。一是严格实行先补后占、占一补一的规定。项目建设无论大小、不分缓急，占用耕地必须先落实补充耕地任务。去年以来，按照国土资源部、省政府的要求，进一步加强耕地占补平衡制度，要求先建备补、占优补优、占水田补水田，全面保障耕地总量不减少、质量不下降。二是建立完善耕地占补平衡统筹管理机制。2010年以来，为解决此前我市耕地占补平衡指标无序外流、管理失序等弊端，我市提出了“四保障一允许”的统筹管理机制。此后在这一基础上，市政府先后出台了《关于转发上饶市耕地占补平衡指标调剂补偿指导意见的通知》、《关于进一步规范耕地占补平衡指标调剂补偿的通知》等多个文件，建立了属地占补平衡、分利不分指标和分级入库储备等管理规定，市县两级分设指标库、调剂库，切实提高了耕地占补平衡管理效益和工作水平。
2012-2013年，我市非农建设经批准占用耕地共2.37万亩，实际新增耕地4.8万亩，耕地占补相抵净增2.43万亩。
（三）关于农村土地整治情况。鄱阳湖生态经济区上升为国家战略之后，江西省与国土资源部签订了《共同加强国土资源工作促进鄱阳湖生态经济区建设合作备忘录》(以下简称《合作备忘录》)。根据《合作备忘录》精神，国土资源部批准我省实施农村土地整治示范建设，总规模230.8万亩，其中我市63.7万亩，主要分布在鄱阳、余干、万年三县。2012年以来，在市政府的正确领导下，鄱阳、余干、万年三县按照“田成方、树成行,渠成网、路相连,涝能排、旱能浇”的整治标准，大力推动农村土地整治示范建设，总投资11.3亿元，整治规模63.7万亩，目前正在推进中，今年下半年国家将对我省农村土地整治工作进行审计。
与此同时，全市各地也大力推进土地整理工作，实施土地整理建设规模18455.26亩，总投资3788.79万元，新增耕地109.97亩。
（四）关于土地利用总体规划执行情况。土地利用总体规划是土地开发利用和管理的总纲，是实施《土地管理法》的重要内容。一是建立完善市、县、乡三级土地利用总体规划体系。2007年，我市和12个县（市、区）启动了土地利用总体规划编制工作，2010年，市县两级土地利用总体规划获得了省政府批准实施。2012年，根据第二次土地调查成果，各县（市、区）开展了土地利用总体规划与第二次土地调查成果数据的衔接，对土地利用总体规划进行了修编，并于2013年4月经省政府批准实施。2013年6月，全市204个乡级土地利用总体规划和上饶经济技术开发区土地利用规划经市政府批准实施。二是严格按照土地利用总体规划实行土地用途管制。根据《江西省土地利用总体规划（2006—2020年）》、《上饶市土地利用总体规划（2006-2020）》，上饶市规划期内新增建设用地规模不超过26.72万亩，其中新增建设占用耕地规模不超过12.6万亩。2006—2013年我市实际新增建设用地19.22万亩，其中新增建设占用耕地7.5万亩，均未突破规划控制规模。
（五）关于建设用地报批情况。近年来，上饶市经济社会可持续快速发展，各业用地需求迅猛增加，用地保障压力巨大。一是加强计划管理。2012-2013年，省政府下达我市新增建设用地计划总量33300亩，每年省政府下达的计划总量列南昌、九江之后，位居第三。我市严格实行有保有压、差别化的管理机制，做到了“一优先一倾斜”：即优先保障各类急需基础设施和民生项目用地，向“四大主导产业”（有色金属、新能源、机电光学、新型建材）、新兴材料、重大工业企业与重大工业项目倾斜。二是拓宽保障渠道。为破解计划指标不足与我市建设用地刚需增长的矛盾，我市总结了“争取省重点、实施增减挂钩政策、低丘缓坡综合开发、精打细算用指标、建设用地区位调整、工矿废弃地复垦和移民搬迁与灾后重建等“8条途径”，增强了政策供给、路径供给，大力拓展了建设用地新空间。2012年以来，我市实施城乡建设用地增减挂钩试点20个；编制了4.74万亩低丘缓坡综合开发试点规划。三是优化用地结构。严格把好用地预审关，减少项目占用耕地，优化国土资源开发格局。2012-2013年，我市共获得省政府批准农用地转用和土地征收共309批（宗），用地总面积6.25万亩，其中新增建设用地5.72万亩，包括农用地4.48万亩（含耕地2.37万亩），未利用地1.24万亩；批准征收集体建设用地0.53万亩，基本满足了我市工业化、城镇化用地需求。
我局保护资源和保障发展工作成效显著，获得了国土资源部颁发的2012年全国“双保”行动显著成效单位称号。2011年和2012年连续两年获得全省国土资源系统综合考核第一名。获得省奖励指标3000亩。
（六）关于征地补偿情况。征地补偿工作是经济社会发展进程中重要的基础性工作，也是牵动各方利益、极易引发信访的敏感工作。市委、市政府高度重视，我局按照国家法律法规、政策规定和省市要求，从四个方面抓好了征地补偿工作，一是严格征地程序。认真按照国家土地征收法律法规和上级有关政策精神，严格实行“三公告一登记”，即拟征地情况、征地方案、征地补偿安置公告，征地补偿登记；执行征收补偿安置听证程序，充分尊重被征收群众的知情权、参与权、监督权和申诉权，做到阳光操作。二是严格执行征地补偿标准。自2011年3月1日起，我市全面执行《江西省新征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（赣府字[2010]126号），征地补偿标准为当地土地年产值的20.8—29.9倍。对少数地方原实际补偿高于新标准的，仍执行原实际补偿标准。使用国有土地的，参照省府政标准执行。国家和省重点交通、能源、水利等大型基础设施建设项目的征地补偿标准，按照省政府另行的有关规定执行。补偿标准均不低于省政府规定的标准。2012年以来，我市共对309个批次已批建设用地实施征收，面积6.25万亩（其中，农用地4.48万亩，集体建设用地0.53万亩，未利用地1.24万亩），土地征收补偿款全部做到了即征即发。三是拓展失地农民安置保障渠道。全市近年共出台失地农民保障文件30余件，积极探索留地安置和就业安置等多种安置模式，建立了失地农民就业培训制度、失地农民低保制度、失地农民社会养老保险制度、建立失地农民住院医疗保险制度，保证被征地农民生活不因征地而降低，长远生计有保障。四是组织开展征地补偿安置专项清查工作。重点查处和整改不按照程序和标准征地补偿和不落实失地农民社会保障的问题。
（七）关于土地出让情况。2012年以来，全市共出让土地1321宗，面积43995.35亩，其中经营性用地801宗17309.71亩，工业用地484宗、25787.61亩，实现土地收益145.4亿元。市本级出让土地165宗、7741.16亩，其中经营性用地61宗、2409.99亩，工业用地100宗、5153.7亩。一是严格执行土地出让招拍挂制度。对经营性用地、工业用地全面实行公开招拍挂出让政策，对基础设施、城市基础设施以及各类社会事业用地积极探索实行有偿使用。从2012年1月1日起，按照省政府办公厅的要求,严格执行《江西省土地使用权和矿业权统一网上交易管理办法》、《江西省土地使用权和矿业权统一网上交易监督办法（试行）》、《江西省土地使用权网上交易规则（试行）》、《江西省矿业权网上交易规则（试行）》等文件的精神要求，全面实行土地使用权网上交易。二是严格年度利用计划管理。每年都要根据国民经济社会发展状况，编制土地年度供应计划和土地储备计划，明确年度土地供应总量，合理安排居住、商业、产业、教育、卫生、文化用地等用地结构。合理把握出让规模、结构、时序。严格落实国家产业政策，严格执行国家《限制供地目录》、《禁止供地目录》，对国家鼓励发展的产业用地积极保障，对“两高一资”、产能过剩项目等国家限制、禁止的产业用地严格控制、不予供地。三是加强地价管理。坚持地价评估结果会审制度，土地收储和土地出让一律进行地价评估。市国土资源局实行土地评估机构库年度更新和奖惩式管理，通过评比，面向社会在全省公开择优遴选地价评估机构，2013年机构库更新后全省有14家符合入库条件的土地评估中介机构进入市本级土地评估机构库，为土地出让底价评估提供优质技术支撑。市国土资源局成立了由局分管领导、监察室、土地利用科、地籍科、土地储备中心、交易所负责人组成的地价会审小组。地价会审小组根据土地规划设计条件和土地市场行情对地价评估结果（匿名）进行初审，形成初审意见报局长办公会集体审核，最后报市政府审批。四是大力开展土地出让金历史旧账追缴。2012年以来，全市共催缴出让金欠款9宗地共计8.7513亿元。同时，严格“净地出让”，并将出让地块现状、交地时间等相关约定在出让公告中明确，纳入《国有建设用地使用权出让合同》进行合同管理，有效防范了新的出让金欠缴现象。
（八）关于土地批后监管工作。批后监管是促进节约集约用地的重要环节，我市在依法依规供地后，加强了对土地开发利用的监督与管理。一是建立完善台账管理制度。建立全市2008-2013年度新增国有建设用地供应和利用情况台账、全市2008-2013年度开发区新增国有建设用地供应和利用情况台账、全市2011-2013年度新增国有建设用地区位调整供应和利用情况台账、全市2008-2013年度保障性安居工程新增国有建设用地供应和利用情况台账、全市2007-2013年度省调度重大项目新增国有建设用地供应和利用情况台账等五套台账，实施台账式实时管理。二是建立完善批后监管机制。市政府下发了《关于建立和落实建设用地供后监管责任机制的通知》，建立了建设用地批后公示制度、用地监管警示制度和竣工验收制度，构建了市县乡村四级全覆盖监管体系，并利用科技手段实现了网上全程监管。三是加大闲置土地处置和区位调整力度。开展了已批而未供、供而未用土地专项清理，盘活已批未用土地24648亩，实施区位调整3318.18亩，2012-2013年供地率达61.67%。
（九）关于违法用地查处情况。近年来，按照“防范在先、发现及时、制止有效、查处到位”的工作要求，切实加强土地执法监察工作，有效地维护了全市土地矿产管理秩序。一是建立市、县、乡、村四级执法监察网络。我局成立了国土资源执法监察支队，各县市区局全部建立了国土资源执法监察大队；同时将执法关口前移，在每个村委、村组设立国土资源协管员、监测员，把国土资源执法监察网络一直延伸到基层村委、村组，实现了纵向执法网络全覆盖。二是认真开展土地卫片执法工作。土地卫片执法是国土资源部部署开展的一项重要工作，目的就是形成违法用地查处的高压态势，严厉打击违法用地，切实保护耕地，实行“天上看，网上管，地上查”的立体监管。从2009年以来，我市每年都开展了土地卫片执法检查工作，其中2012年还迎接并通过了国家土地督察南京局的例行督察，均实现了零问责、零约谈。三是加强违法用地责任追究。针对全市近年来国土资源执法监察工作开展实际，我局先后下发《关于进一步加强国土资源执法监察工作的通知》和《关于强化国土资源执法监管的实施意见》，规范土地执法程序，加大土地违法案件查处力度。2012年以来，全市共立案452宗，结案452宗，没收违法建筑面积29.27万平方米，拆除违法建筑面积2.42万平方米，收回土地1.32公顷（其中耕地0.4公顷），罚款1811.53万元，处理相关责任人149人。
二、存在的困难和问题
我市在贯彻落实《土地管理法》上,虽然采取了一系列行之有效的措施并取得了明显成效，但由于我市人多地少的基本市情，国土资源管理上仍然存在一些困难和不容忽视的问题。主要表现在以下几个方面：
（一）用地供需矛盾日益尖锐。一是资源禀赋不足。根据年度土地变更调查数据显示，2013年末我市实有耕地总量688.37万亩，人均只有1.045亩，低于1.52亩/人的全国平均水平，土地资源非常短缺。在全市耕地总量中，基本农田保护面积占72%。二是规划建设用地规模趋紧。前面提及，我市2006-2020年新增建设用地规模应控制在26.72万亩，年均1.78万亩。2006-2013年，我市实际新增建设用地19.22万亩，8年时间用去总规模的71%，剩下7年可用规模年均仅有1.07万亩，规划用地规模非常紧张。三是用地指标将逐步紧张。2012-2014年省下达我市的用地指标分别为10900亩、11200亩、11320亩，但从国家政策走向看，土地“闸门”将由宽松不断转向收紧。而我市正处于全力打造四省交界现代化区域中心城市和江西绿色崛起重要增长极的关键期，工业化、城镇化、农业产业化对建设用地刚性需求不断增大，预测每年新增建设用地总量需求超过3万亩，缺口非常大。
（二）耕地占补平衡日趋困难。一是耕地后备资源匮乏。由于我市发展区域与耕地分布高度重合，建设占用了大量耕地，也消耗了大量的耕地后备资源，未利用地和残次林、残次果园、废弃坑塘水面等后备资源急剧减少,且普遍坡度较大、分布不均衡，开发难度大、成本高，落实耕地占补平衡任务十分艰巨。一是补充耕地质量有待提高。近年来，我市通过大力实施土地整理、复垦、整理补充耕地项目建设，在实现耕地总量平衡和动态平衡的基础上增加了耕地面积，但所补充的耕地以旱地为主，占优补差、耕地建在山上的情况时有发生。
（三）土地利用粗放低效。一是批而未用率偏高。我市2008年-2013年批而未用土地6.4万亩，批而未用率47.2%，各县（市、区）批而未供率普遍在50%以上。二是土地利用效益偏低。我市2012年度单位国内生产总值消耗建设用地规模为2715.4亩，南昌市是529亩；工业项目投资强度最高的是经开区200万元/亩，南昌高新区则达到了1600万元/亩，差距非常明显。
（四）执法监察难度大。现在，国家实行“天上看、网上管、地上查”的立体监管体系，就是违法占用半亩土地，国家也能通过卫星遥感准确监测到，但我市土地违法违规现象依然时有发生。一是地方政府违法用地屡禁不止。一些地方政府领导干部依法用地意识不强，未批先建、批少建多情况不同程度存在，去年甚至有五个县（市、区）因违法违规用地严重被省政府通报。二是农民违法建房现象严重。据2014年土地卫片执法检查核查数据显示，我市农民建房违法用地259宗、面积534.15亩（其中耕地面积291.93亩），占违法总数的77%，占违法总面积的27%。2014年卫片执法检查将农民违法建房用地纳入问责范围，形势不容乐观。
三、下步工作打算和措施
《土地管理法》是国土资源管理工作的重要依据，市政府将以党的十八届三中全会关于国土资源管理改革的总体部署，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，深入贯彻实施《土地管理法》，保护好、利用好、管理好土地资源，为全市绿色崛起、进位赶超提供坚强的用地保障。重点做好以下几方面工作：
（一）多途径拓宽空间，切实保障经济社会发展用地。市政府将严格按照市委三届六次全会关于“全力打造四省交界现代化区域中心城市和江西绿色崛起重要增长极”的重大决策部署，攻坚克难，努力解决用地矛盾，最大限度满足经济社会对土地资源的需求。一是强化土地利用总体规划管控。严格实施土地用途管制，落实土地利用总体规划确定的建设用地规模、布局、结构和时序安排。积极争取新一轮土地利用总体规划调整，重点研究规划弹性、拓展发展用地空间规模，优化布局，保证合理的建设用地需求。二是加强用地计划差别化管理。对省政府下达我市新增建设用地计划，市政府严格按照“差别对待、有保有压”，综合城镇化率、经济增速、节约集约用地水平和存量土地情况等因素，实行差别化管理，优先保障市重大项目用地和交通、水利、能源等重大民生项目用地，严禁向“两搞一资”、产能过剩等项目安排指标，确保好钢用在刀刃上。三是积极做大指标“增量”。市政府将以国家支持赣闽粤原中央苏区振兴发展和鄱阳湖生态经济区建设为重大机遇，科学谋划，大力引进重大水利设施、重大能源、世界500强和国内200强企业、全省十百千亿工程中重点扶持企业等项目，争取纳入省政府重大项目度调盘子，向省里多争取用地指标。吃透用足用好增减挂钩、低丘缓坡综合开发、建设用地区位调整、工矿废弃地复垦等政策，多渠道、多途径拓展建设用地空间，解决用地指标不足瓶颈。
（二）坚持数质并重，严格落实耕地占补平衡制度。一是严控建设占用耕地总量。严格实施土地用途管制，落实土地利用总体规划对耕地保护红线、永久基本农田、城市建设用地开发边界的划定，从严控制非农建设占用耕地。二是挖掘耕地后备资源。充分利用二调成果，在全市范围内开展耕地后备资源调查和评价工作，重点调查坡度系数在25度以下的稀疏林地、低效废弃果园、低效利用的建设用地和工矿用地、荒草地、滩涂等后备资源，并建立后备资源库，确保耕地后备资源优先用于开发补充耕地。三是加大耕地建设，增耕地数量、提耕地质量。按照“先占后补、占优补优、占水田补水田”的要求，进一步加强土地开发、复垦、整理等补充耕地项目管理，凡是具备开发为水田条件的必须开发成水田；切实提高旱地质量等级，因地制宜做好旱改水工作。同时，加大财政资金投入，进一步划定永久基本农田，并在土地利用总体规划中明确基本农田保护边界，严禁开发建设占用；探索“以补代投”、“以补代建”机制，鼓励、引导社会资金投入，加大高标准农田建设。
（三）大力推进土地节约集约利用。一是集中开展批未用、闲置土地清理。以省重大项目建设用地为重点，集中开展专项清理，逐宗逐块核实我市6.4万亩批而未用土地情况，分门别类建立台账，综合采取加快组织实施征地、加快供地力度、责令限期使用或重新安排使用等措施，“消号式”盘活使用。二是积极探索节地技术、节地模式的推广应用。积极总结、推广我市节约集约用地经验和做法，推动工业企业用原有工业用地增加容积率不再收取土地出让金、企业通过改进技术或厂房加层、利用地下空间等途径提高工业用地容积率的，不再增收土地价款等政策，鼓励企业向天上、地下要空间，积极探索“以地控税、以税节地”工作，提高工业用地效率。三是建立健全能节约集约用地考核评价机制。进一步完善节约集约用地考核办法，将开发区土地集约利用评价、城市建设用地集约利用评价和单位GDP耗地下降目标考核纳入地方政府目标考核范围，建立节约集约用地考核结果与新增建设规模挂钩机制，把节约集约用地转化为各级政府自觉行动。
（四）建立健全部门协调联动机制，保持国土资源执法监察高压态势。一是健全完善责任体系。推动构建市、县、乡政府负责，发改、农业、水利、环境保护、规划等部门各负其责，上下联动、公众参与的国土资源执法监管共同责任机制,增强违法违规用地查处合力。二是实施约谈问责机制。针对地方政府违法违规严重现象，市政府将启动对违法违规严重地区进行警示约谈，并严格按照《违反土地管理规定行为处分办法》进行问责；对违法违规行为整改查处不积极、不到位的地区，将暂停办理建设用地审批，扣减下年度新增建设用地指标，促进县、乡政府依法依规用地。三是疏堵结合遏制农村违法违规建房。加快推动全市204个乡镇2427个行政村村庄规划编制，科学确定农民建房规模和数量，合理安排空间布局，引导农村建房向中心村集中。继续实行农民建房用地计划单列保障，利用灾后重建、城乡建设用地增减挂钩政策，盘活“空心村”农村闲置地用于安排农民建房，减少农民建房占用耕地。严格执行《江西省人民政府办公厅关于切实加强农村住房建设管理的通知》关于农民建房“八个不准”要求，开展违法违规建房专项清理，严肃查处私下买卖、“小产权房”等违法违规用地行为，进一步规范农村住房建设秩序，推进和谐秀美上饶建设。
